构建村民自治管理中心的设想和建议_对今后工作的设想和建议

来源:初中教育 发布时间:2019-06-26 05:34:08 点击:

  摘要:随着村民自治在农村的推广普及,农村基层党组织对村委会的监督控制功能在不断弱化,尤其是城市化的迅速发展对新农村建设提出了更高的要求。面对城市化进程中“村改居”产生的众多社会经济问题,构建村民自治管理中心具有强化农村党组织对基层的管理功能,推动农村党组织扁平化和社区管理制度化的重要实践意义。
  关键词:村民自治;村改居;基层组织
  
  一、长期困扰农村基层建设的基本问题和新挑战
  (一)农村基层党组织的弱化问题
  胡锦涛同志在十七大报告中指出:“党的基层组织是党执政的基础。要落实党建工作责任制,全面推进农村、企业、城市社区和机关、学校、新社会组织等的基层组织建设,优化组织设置,扩大组织覆盖,创新活动方式,充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”
  由此可见,党基层组织的建设历来受到党和国家的重视。在发达地区的农村,村委会占有经济资源分配的权力,党委要开展工作需要经过村委的经费划拨来支持,这就成为村委会个别领导制约基层党组织权力的重要手段,以致出现党委会在监督村民自治工作中遇到问题不敢管、不能管,导致了村基层党组织在村民自治监督控制角色的弱化。另一方面,由于有着较强的经济利益,大部分有能力的人更愿意担当村委会的干部而不愿意去当党委会的成员,这导致部分地区的村党委党支部领导素质低下,无法完全地履行自身职能等情况。
  (二)村民自治的监督与管理问题
  近年来,农村经济合作组织的发展问题和农村征地过程涉及到的经济补偿问题比较突出,村民与村委会之间对于同一问题的利益立场和观点的不同,导致两方出现了很多的矛盾。这些矛盾的根源在于村民自治中的民主决策和民主监督流于形式,村民对村委会的各种信息不了解,导致很多的矛盾没有办法解决,甚至表现为激烈的村民与村委会之间的冲突和农民上访现象。而村民自治的问题的根源又与基层党组织的弱化有关,党组织所肩负的监督村委会开展村民自治工作的力度被削弱,村民自治的监督工作不到位,无法按照《村民自治章程》进行规范管理,成为村民自治无法顺利实施的主要原因。
  (三)城市化趋势下的新问题和新挑战
  随着城市化进程的演进,处于城市边缘的农村地区将逐步实现“村改居”。城市化的迅速发展对新农村的建设提出了更高的要求。按照深圳地区村改居的经验,原来的农村地区的镇主要在行政管理体制、社会保障、经济管理体制、教育设施、发展规划、人口管理、城市管理等十个方面进行城市化改造。深圳部分地区已经完成村集体经济股份制改造,成立股份合作公司,村建设和管理的市政设施和公共设施,镇办、村办学校将全部移交政府管理。
  由于农村与城市之间存在的计划生育政策、社会保障制度等方面的差异,一下子在农村推开村改居工作,可能会引发各种矛盾,农民对社区管理模式的不熟悉也将引来抵触情绪和一些抵制行动。另一方面,城市化发展彻底打破了农村中各村各自为政的局面,需要摒除地域观念,建立统一的社区基础设施和社区公共服务系统。这方面的建设需要能够整合各村的行政力量来保证资源的有效分配和执行。过去,由于各村没有得到良好的协调,在“村村通公路”的公共建设方面遇到种种阻碍,而这不过是城市化建设的其中一环。如何循序渐进的推进城市化规划改造,照顾整体利益,把农村村民自治与社区管理体制相结合,这是一个需要解决的难题。
  二、构建村民自治管理中心的组织模式和功能定位
  要解决上述问题,必须强化农村的党基层建设,尤其是发挥党组织在监督农村村民自治中的作用和地位,以及在推动农村城市化改造与社区建设工作两个方面的作用。一个基本的思路就是实现农村党组织的扁平化管理,通过党组织在整合几个行政村的村民自治管理中心中发挥核心的规划、指导和监督作用,有步骤地制定社区管理制度,完善城市社区整体功能,实现向村改居的良性过渡。具体来说,村民自治管理中心模式可以概括为以下两个方面。
  (一)农村党组织的扁平化――村民自治管理中心的组织模式
  在镇的建制下设立几个村民自治管理中心,分别管理几个邻近的行政村的村民自治和社区建设工作。至于设立多少个管理中心,每个管理中心管理多少条行政村可,以根据区域内的村民人口分布,地域大小等确立具体的标准,并根据实际情况灵活安排。其组织模式如下图1所示。
  在上面这个组织结构中,村民自治管理中心既有村行政事务的指导职能,又结合了几条村(3-5条行政村)的党的基层工作职能。管理中心主任兼任党支部书记,其下属的行政村村委会不再设党支部。管理中心主任兼党支部书记可以由各村推举候选人,但统一由镇党委进行考察并通过党内民主方式进行选举并委任。管理中心的所有工作人员都由政府支付薪酬,保证对所管辖的村具有独立的管理地位。这样,党基层组织的覆盖面仍然包含了原来的范围,但管理架构实现扁平化。这样的变革并不是削弱党在基层的领导地位,反而由于地位更加超然,并可以通过镇党委的培养和考察选拔,具有较强的行政管理能力、熟悉村民自治法律程序和规范的人来担当管理重任,从而能够发挥党监督和促进村民自治工作的职能。
  (二)社区管理制度化的推动者――村民自治管理中心的功能定位
  管理中心的行政事务指导工作主要是负责监督各村开展村民自治工作,对所辖各村的计划生育、教育、社会救济等进行全面的指导和监督。具体来说,根据地区整体发展需要制定与政府规划相一致的地区公共设施规划,并指导各村按照统一规划进行道路交通、医疗教育服务网点等城市生活所需设施的建设;根据国家有关法规,调解村民之间、村与村之间的矛盾,协助维护社会治安秩序;配合有关社保政策,办理公共事务和公益事业等。同时,这也是一个可以让村民反映自己的意见,共同督促村民民主自治在各村实施的意见反馈机构。作为社区管理制度的推动者,管理中心着眼于整体公共利益的最大化和民生问题的有效解决。
  管理中心也负责党基层组织的基本职能,包括组织各村的党员开展组织生活,学习党的路线、方针和政策,发挥各村党员的示范带头作用等。关键是监督所辖各村的村民自治工作,保障民主选举、民主监督、民主决策和民主管理的顺利进行。在这个层面上,可以充分发挥党管干部的作用,协助村民对村干部进行监督管理,保证国家政策在基层的有效落实。作为党在农村的基层组织,管理中心着眼于村民自治能够得到制度化的保障。
  村委会则依据《村民委员会组织法》的规定,承担村集体经济组织和村民社会服务功能,同时接受管理中心的指导和监督,按照两个章程进行规范化、制度化和民主化的管理,进行民主监督、民主选举、民主管理等工作,管理村集体的财产。更进一步,当全面实施“农村股份固化”以后,各村委会所在的集体经济组织成为具有法人地位的股份公司,村委会的成员经过推选成为集体资产的管理者,主要负责集体资产的保值增值工作。
  三、构建村民自治管理中心的意义和发展趋势
  (一)村民自治管理中心的意义
  村民自治管理中心的构建是农村基层建设和村民自治的一个体制保障和体制创新。其意义在于以下方面:
  首先,保证了基层党组织在农村的战斗力和严肃性。由于管理中心肩负了党支部的职能,而且由政府直接承担其待遇和选拔任用的权利,因此党组织就能以独立的身份来管理村民自治的事务。
  其次,保证了社区管理的大局观。过去的党支书即使能够获得经济上的支持,由于人还是某村的人,在执行政策的过程中难免要照顾村里的利益。如今党组织不再隶属于某一个村,则可以从整体的角度来考虑问题,协调解决社区建设的全盘问题。
  再次,由于保证了党管民主自治的严肃性,对于村民与村委的矛盾敢管,也能推动他们按照自治章程办事,必将推动农村自治的深入开展和基层民主的制度化进程,从而实现和谐社会,促进城市化工作的大力开展。
  (二)村民自治管理中心的发展趋势
  随着城市化进程的推进,“村改居”已经提上了议事日程,农村集体财产的股份固化工作也在紧锣密鼓之中。村民自治管理中心作为一个制度化建设的推动者,在未来将逐渐转化为居委会的角色,管理社区的公共事务。而农村的集体经济则由集体经济组织处理,这样就能实现经济管理功能和社区管理功能的有效分离,并最大限度地为城市化变革提供缓冲和渐进变革的空间与经验。
  参考文献:
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  4、孟凡雷.论村民自治权实施的监督[J].法学与实践,2008(4).
  5、张仕伟,李建伟.村民自治若干问题的思考[J].蚌埠党校学报,2008(3).
  *本文系2007年12月番禺区立项的软科学课题“农村村民自治组织管理体制结构性矛盾问题现状及对策――基于广州市番禺区大岗镇农村自治体制问题的研究”部分研究成果。
  (作者单位:广州番禺职业技术学院)

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