[论我国农村五保供养制度的变迁]五保供养制度

来源:工程科技 发布时间:2019-06-27 05:48:11 点击:

  摘要:建设社会主义新农村是一个系统工程,在加快发展农村经济的同时,应该积极发展社会事业。农村五保供养制度是新中国成立以来坚持至今并较为规范化的一项面向农村孤寡老人、孤儿及残疾人的社会救助制度。文章对我国农村五保供养制度建立和完善历程的回顾,对于探索推动我国农村社会事业的发展具有重要的借鉴作用。
  关键词:五保制度;社会救助;公共财政;新农村
  
  农村五保制度是一项面向农村孤寡老人、孤儿及残疾人的社会救助制度。古代《礼记》中就记载了“使老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养”的思想和主张,农村五保供养制度延续和发展了这种尊老爱幼、互助互济、扶助鳏寡孤独及伤残人士的优良传统。它是新中国成立以来坚持至今并较为规范化的一项社会救助制度,但其发展并非一帆风顺。
  一、五保制度的形成
  自1953年以来,我国农村逐渐走上了合作化的道路。最初的农业生产互助组和初级农业合作社存在着不愿接纳贫困户入社的问题,农村中的孤寡老人生活困难。在这种背景下,毛泽东提出了办大社的思想。1955年,他在《中国农村的社会主义高潮》一书的按语中指出:“一切合作社有责任帮助鳏寡孤独缺乏劳动能力的社员(应当吸收他们入社)和虽然有劳动能力但是生活上十分困难的社员,解决他们的困难。”同年7月我国农村掀起了轰轰烈烈的大办高级农业合作化的社会主义高潮。农村高级合作社将鳏寡孤独和残疾人吸收入社,安排他们参加力所能及的劳动,利用集体组织的公积金、公益金帮助他们解决生产和生活上的困难。
  1956年1月,中共中央发表的《1956-1967年全国农业发展纲要(草案)》中指出:“农业生产合作社对于社内缺乏劳动力,生活无依靠的鳏寡孤独的农户和残废军人,应当在生产上和生活上给以适当的安排,做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬,使这些人的生养死葬都有指靠。”同年6月30日,一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》明确规定:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力,生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员,在生产上和生活上给以适当的安排和照顾,保证他们的吃、穿和柴火的供应,保证年幼的受到教育和年老的死后安葬,使他们生养死葬都有依靠。”这两份文件是最早提出“五保”概念并赋予其规范含义的法规性文件。农村享受五保保障的对象被称为“五保户”。从此,五保供养作为一项制度载入了中国的史册,成为党和政府在广大农村地区长期执行的一项政策
  农业生产合作社安置五保户所采取的措施主要有:一是对有一定劳动能力的五保对象,安排他们从事力所能及的生产劳动并适当照顾工分。二是对丧失劳动能力的五保对象,按全社每个社员一年的平均劳动日数,补助给五保户。三是对年老体弱病残、日常生活自理有一定困难的人员,安排专人照顾他们的日常生活。四是按五保内容规定的吃、穿、烧、教等标准,计算出所需的款物数,从公益金中直接分给五保户现款和实物。据1958年统计,全国农村享受五保的有413万户、519万人。随着农村经济的发展,一些地方开始试办敬老院,对五保对象实行集中供养。敬老院为五保户老年人提供了一个比较好的生活场所,从此我国对五保户的供养也形成了分散供养和集中供养两种方式。
  二、五保制度的曲折发展
  五保制度的发展并不是一帆风顺的,其间经历了许多曲折。1958年“大跃进”时期,许多地方不顾当地需要和自身经济实力,一哄而起,大办敬老院。据1958年底统计,全国办起敬老院15万所,收养300余万老人。但由于“大跃进”的失误和之后的三年自然灾害,许多公社无法负担敬老院的粮食和经费,敬老院难以坚持,陆续停办、散伙。1962年,全国敬老院仅存3万所,在院老人仅有55万人。
  十一届三中全会以后,我国农村绝大部分地区实行了以家庭联产承包为主的生产经营责任制,土地承包到个人。随着农村生产管理和分配组织形式的变革,村级集体组织可供支配的公益金越来越少,原来依托集体经济实施的五保供养制度显得力不从心,五保对象的生活得不到应有的保障,生活水平大幅度降低。
  为了全面摸清五保对象供养的基本情况,进一步改进五保供养工作,从1982年底到1984年初,民政部组织开展了全国第一次五保普查。在普查过程中发现的问题主要有:一是供养落实不全面。如许多地方给五保户分完地之后,让其自耕或找人代耕。二是供养标准低。已经落实的五保户,有一部分供养标准偏低,生活得不到应有的保障。如每年给五保户的口粮很少,烧柴自己设法解决,生病无人照料,房屋破漏无人过问等。三是群众负担过重。一些老少边山等贫困地区,群众收入低,五保对象又多,群众负担过重。
  为了使五保户的生活得到可靠的资金保障,1985年10月,中共中央、国务院在《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》中明确规定:“乡和村……供养五保户等事业的费用,原则上应当以税收或其他法定的收费办法来解决。在这一制度建立之前……实行收取公共事业统筹费的办法。”1991年12月,国务院颁布的《农民承担费用和劳务管理条例》规定,“村提留包括公积金、公益金和管理费”,其中“公益金,用于五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健以及其他集体福利事业”,“乡统筹费可以用于五保户供养”。
  上述中共中央和国务院的决定、通知、条例以及各地的具体做法,为农村五保供养制度从政策层面上升为法律层面,从人民公社体制下由生产队或生产大队组织实施并主要依靠集体公益金运行的模式向主要由乡镇人民政府组织实施并以村提留、乡统筹为其经费和实物来源的制度模式过渡奠定了制度基础。
  三、五保制度的完善和发展
  1994年1月,国务院颁布了《农村五保供养工作条例》。该条例是我国第一部关于五保供养工作的专门法规,它的颁布与实施标志着农村五保供养工作开始走上规范化、法制化的轨道。主要表现在:一是确定五保对象有了法律依据。条例规定五保供养对象是指村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人:无法定扶养义务人,或者虽有法定扶养义务人,但是扶养义务人无扶养能力的;无劳动能力的;无生活来源的。二是五保供养的内容、标准有所增加和提高。人民公社体制下的五保内容是保吃、保穿、保烧、保教和保葬,新条例中五保供养的内容逐渐演变为保吃、保穿、保住、保医、保葬(未成年人保教)五个方面。三是五保供养经费的筹集更有保障。以前五保供养款物的提取,主要从集体公益金中支出,来源于生产队或生产大队分配。实行家庭联产承包责任制后,五保供养费用的筹集方式开始多样化,主要有村提留、乡镇统筹、亲属供养、代耕代养等多种形式。其中,乡镇统筹是五保供养中较好的一种形式,费用比较有保证。因此,从1985年起,这种形式在全国得到推广。
  20世纪90年代中后期以来,农村税费改革的进行给五保供养工作带来了一些新情况和新问题。一是五保对象应保未保问题突出。截至2002年底,全国农村有将近一半的五保对象没有获得保障。二是五保供养标准降低。根据规定,五保供养的实际标准不应低于当地村民的一般生活水平,但是,许多地方公布的标准都很难兑现。三是全面落实五保内容难。调查结果显示,除了“保葬”外,其他“四保”都不同程度地存在问题。四是日常生活照料缺失。在执行过程中,五保供养逐渐演变为一项单纯的收人补助制度,五保对象的日常生活照料几乎被忽视。
  导致农村五保供养问题的原因比较复杂,但主要在于五保供养经费没有保障。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》仍然延续了计划经济时期的思路,把集体作为五保供养的责任主体。税费改革以前,五保经费主要从“三提五统”资金中解决。税费改革以后,农村五保供养经费放在农业正税20%的附加中支出。因为这个20%的附加税还要支出村组干部的工资和办公经费等,所以用于五保供养的部分往往被忽视和挤占。
  2006年3月1日,新修订的《农村五保供养工作条例》正式施行。与1994年的《农村五保供养工作条例》相比,新条例的体系更加完整,内容更加丰富,措施更加可行,主要体现在以下方面:一是实现了五保供养从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养为主,集体保障、土地保障和社会帮扶为辅的现代社会保障体制的历史性转变。新条例则明确五保供养由政府主导,供养资金在地方人民政府预算中安排,中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助。二是创建了五保供养标准的自然增长机制。原来由乡镇政府制定供养标准不利于政策落实和地区间五保供养工作的均衡发展。新条例指出,供养标准可由省级人民政府制定,也可以由设区的市级或者县级人民政府制定,但需报省级人民政府备案。同时规定,供养标准根据当地村民平均生活水平的提高适时调整。三是加强了农村五保供养服务机构的建设与管理。新条例明确各级人民政府应当把农村五保供养服务机构建设纳人经济社会发展规划,县级人民政府和乡镇政府应当提供必要的设备、管理资金并配备必要的工作人员,工作人员应当经过必要的培训。四是明确了依法监督管理的措施办法。新条例明确了各级民政部门、财政部门、审计部门和乡镇政府监督管理五保供养工作的职责与措施;建立了社会公告制度,接受社会监督。
  新条例把农村五保供养纳人到公共财政保障为主的新轨道,五保供养经费来源有了根本保障,大大推动了农村五保事业的发展。《2009年民政事业发展统计报告》显示:截至2009年底,全国农村得到五保供养的人数为529.4万户、553.4万人。全年各级财政共发放农村五保供养资金88.0亿元,比上年增长19.4%。农村五保集中供养171.8万人,年平均标准为2587.49元/人;农村五保分散供养381.6万人,年平均标准为1842.71元/人。农村五保对象的基本生活得到了较好的保障。
  四、小结
  农村五保供养工作在我国开展了50多年,极大地促进了农村社会的稳定与和谐,塑造了党和政府的良好形象,体现了社会主义制度的优越性。五保制度的发展和完善历程表明,以农村集体经济为经费来源的五保供养体制存在较大的不稳定性,以公共财政为保障的五保供养体制才是保障五保对象的长效之策。
  目前,我国已经进入工业化中期,即工业反哺农业阶段,国家适时提出建设社会主义新农村的重大决策,对切实增加对农业和农村投入,推动农村经济的快速发展和农村社会的和谐进步,以及五保供养制度的进一步完善,均具有重大意义。
  参考文献:
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  (作者单位:河北大学人口研究所)

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