利益集团在东西方国家的不同作用_中国利益集团太强

来源:工作范文 发布时间:2019-06-26 05:34:05 点击:

  摘要:文章拟从影响公共政策制定及对公共权力的监督等角度进行对比分析,着重探讨利益集团在不同经济和政治制度背景下所起的不同作用,借鉴美国的成功经验,以期对利益集团正在发展中的中国提出指导建议。
  关键词:中美利益集团;公共政策制定;公共权力监督;比较分析
  
  一、利益集团的概念简述
  利益集团,又称“压力集团”。美国学者戴维・杜鲁门给利益集团下了一个被人们广泛接受的定义:“利益集团是一个持有共同态度、向社会其他集团提出要求的集团。如果它向政府的任何机构提出其要求,它就变成一个政治性的利益集团。”从上述定义可以看出,要成为一个利益集团,必须具备三个要素:首先是一个有组织的集团;其次集团成员要有共同的利益或目标;再次他们为了共同目标向政府机构提出要求或施加压力,使政策符合他们的利益。伴随利益集团的不断涌现,利益集团作为一个独立的利益实体,参与到公共利益、私人利益的博弈中。公共选择理论认为,集团行动的逻辑是以“经济人”假设为前提的,在行动中采用各种方式与手段以追求自身利益最大化。因为以公共利益为前提的公共政策是对社会价值与资源的调整与重新分配,所以在政策制定中所引发的利益集团与公共利益的冲突在所难免。
  二、中美利益集团对公共政策制定影响之比较
  博弈论认为,出于自身利益的考虑,利益集团参与政府公共政策的过程实际上就是各个不同力量的利益集团之间、利益集团与政府之间就如何实现和满足自身利益而进行博弈的过程。“利益集团对决策的影响取决于它们的经济实力、规模、团结程度、目标的单一性、组织和领导等因素。然而,集团总是在一定的政治和政府环境中运作的。上述这些因素正是通过与这一环境的联系和相互作用而使利益集团获得实际的权力”(见图1)。
  利益集团影响公共政策制定的过程如图2所示:
  从图2中,我们可以清晰地看出,不同力量的利益集团为了左右政府的政策方案,放置于天平两端的集团不断博弈,政府的政策方案明显倾向于拥有较大力量的集团,为了使自身利益也能够得以实现,势力较弱的集团必然会不断扩充自身的力量,从而形成新的抗衡局面,甚至是使政府的政策向自己那方倾倒,进而实现自身的利益和目标。
  (一)中美利益集团影响政府决策的对象比较
  总的来说,无论是中国利益集团,还是美国利益集团,其利益表达的对象都是权威性决策机构。但受中美两国政治制度和社会发展程度的影响,权威性决策机构在两国有着不同的含义。在美国,国会是利益集团进行利益表达的主要权威性决策机构,而党组织及各级政府则是中国利益集团利益表达的主要权威性决策机构。
  政党在中美利益集团的利益表达中具有不同的意义。由于中国共产党对中国社会强大的组织力和控制力,作为国家和社会之间的组织载体,它有力的推动了社会转型时期利益集团与权威性决策机构的利益表达。这种控制力不是一种单纯的国家对社会过度入侵的控制力,是一种自我发展的控制力,它本身在控制的同时也引导着中国社会的变迁,因此这种积极的控制力是中国成功发展的关键。对美国的利益集团而言,由于特殊的政治体制和选举制度,政党不是其利益表达的主要对象。
  立法机构是中国利益集团进行利益表达的主要对象和渠道之一。改革开放以来,尽管人民代表大会在国家政治生活中地位有所提高,但不可否认的是,立法机构并没有完全发挥其应有的吸纳利益表达的功能。在这种情况下,选举及立法作为公民进行利益表达根本渠道的功能实际上非常薄弱。当一个利益集团与政府机构建立起稳定和可接受的关系时,它便具有了“结构性通道”。与美国相比,在中国,利益集团与立法机构的结构性通道的稳定性和通畅的双向互动还有待于进一步完善。
  (二)中美利益集团影响政府决策方式比较
  美国利益集团的独立性、自发性较强,且强调均衡和相互制约。其一个显著的特点就是当公共利益与集团利益发生冲突时,以“经济人”假设为前提的利益集团必然会为了自身利益的实现来影响政府的政策制定,所以具有对抗性、强制性的特征。相较于中国一党专政政党制度和政治体制,执政党表现出对社会生活强大的控制力,所以中国利益集团的独立性差,具有浓厚的官办性色彩,对政府、执政党的依赖性强,合作程度较高,其利益表达和影响政府决策的方式具有非对抗性、非强制性、非政治性的特点,当集团利益和公共利益发生冲突时,能够主动放弃“集团利益”的实现而成全“公共利益”,这是中国和美国利益集团的最大区别。
  美国利益集团无论是强势还是弱势,影响政府决策的方式差别不大,大多属于制度框架内的理性化利益表达;中国强势利益集团和弱势利益集团在利益表达方式和影响政府决策的策略上有明显的差别,特别是民间性利益集团、公共利益集团、弱势群体的利益组织影响政府决策的资源有限,合法渠道不畅,导致他们有时被迫采取施压性集体行动,属于制度框架外的非理性化利益表达。
  (三)中美利益集团在政策制定过程中的影响力比较
  在美国,利益集团作为政治的核心,其在美国政策制定过程中的影响力也是举足轻重的,它与政党一样在美国已成为联系公民-社会-国家的基本纽带。从这个层面上看,美国的政治也可以称为利益集团政治。美国的政策,大到国会议案、外交政策,小到政府某项政策,都是经由各种利益集团经过长时间的博弈和妥协均衡实现的结果,它独立于政党之外,仅仅从自身的利益实现来左右公共政策的制定,不受来自公权力的压迫的阻碍,充当了政府“好帮手”的角色,并对政策制定过程起着监督作用。总而言之,美国利益集团对公共政策制定的影响已经自成体系,各方利益相互制约和均衡,当今美国的政治体系中不能缺少来自利益集团的参与、博弈和支持。
  在中国,受历史发展条件的限制、政治体制的约束以及个人价值取向差异的影响,中国的利益集团有其区别于美国利益集团的独特的特征。政治上的依附性使其成为执政党政策制定过程中附属品,不能真实进行利益诉求的表达;利益表达渠道的单一性,导致利益集团关注的社会问题难以进入政策制定的议程,其对政策制定的影响力微乎其微,犹如天平两端的执政党那方的力量沉沉的往下(见图3),中国利益集团的竞争不是表现为拥有不同利益集团之间于自身利益考虑的相互竞争,而是利益集团与公权力机关之间的博弈,因此,势单力薄的各利益集团必然不能与强大的公权力机关相抗衡。所以,中国的利益集团并不能在政策制定中发挥应有的作用,有待于进一步加强和完善。
  三、中美利益集团对公共权力监督之比较
  (一)对公共权力监督的理论基础不同
  美国利益集团对公共权力监督的理论基础源于托克维尔和罗伯特・达尔的“以社会制约权力”的思想。其主要观点就是:一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会,可以对公共权力构成“一种社会对权力的制衡”,社会对公共权力的制衡比以权力制约权力的宪法制衡更重要和有效,一个国家要维系民主,就必须有各种各样的独立社团和组织,即必须有一个多元的市民社会。
  在中国,利益集团对公共权力的监督的思想源于列宁的“人民监督”思想和毛泽东的“人民监督政府”的思想。出于对社会主义制度的特殊考虑,人民群众是权力的所有者,执政党代表的是广大人民的利益,所以其制定的政策是否符合广大人民的利益,是否体现为人民服务的精神,是否存在权力的滥用,需要接受来自公共权力之外的社会成员的监督。
  (二)在公共权力监督体系中的地位不同
  从横向上来看,美国采取的是立法、司法、行政相互制约和平衡的三权分立的政治体制,纵向角度则采取了联邦和州分权模式,从公权力内部就已形成了严密的监督体系。独立于这三者之外的利益集团,是美国社会监督的重要形式和实现途径,在公共权力监督体系中占有重要的地位。利益集团监督突破了让所有公民以个人身份参与政务和决策的传统民主观念,在美国社会又增加了一种分权制衡机制。
  中国的公共权力监督包括立法机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、政党监督以及社会监督。其中政党监督是中国行政监督体系中最有特色的部分,也是事实上最重要的监督主体,它的监督功能发挥的好坏是行政监督是否有效的关键,其他监督在目前只是起着辅助监督的作用。社会监督包括人民群众的监督、社会团体的监督以及新闻舆论监督等,但在实践中,社会监督在监督体系中处于名不副实的弱势地位。
  (三)对公共权力监督的绩效不同
  长久以来,美国注重对公共权力实施监督,建立了政府职能权力,中央与地方权力以及政府与社会权力双重、立体、全新的权力制衡模式,监督体系也是全方位的立体分权架构。利益集团的广泛存在是美国政治生活的重要现象,其广泛存在的事实实际上就是对公共权力的一种监督和制约。加之利益集团监督与其他形式的监督处于同一层次水平,不隶属和受制于其他任何主体,所以在美国的监督体系中发挥了重要的作用。
  在中国,虽然也强调对公共权力的监督,但主要实施这一职权的还是来自公权力内部,即体制内的监督。公权力对公权力实施监督的模式,从本质上来说是不能防止腐败的滋生和公共权力的滥用,只有通过来自社会方面的力量与公共权力达到一个平衡的相抵抗状态,才能有效的实现对公共权力的监督。中国的利益集团由于双重领导制和附属性而无法显示出应有的权威性和相对的独立性,所以发挥的作用相当有限。
  四、总结
  通过上述对中美两国的利益集团的对比分析可知,在不同的经济和政治体制的背景下,利益集团所发挥的作用和地位也不尽相同。在中国这个特殊的制度框架下,注定了中国的利益集团不能像美国利益集团那样发挥强大的作用,其利益表达受到来自社会各个方面的限制,包括政党、政府、公众以及自身力量的限制。为了使得利益集团能够发挥其应有的作用,不仅仅是加快发展利益集团这一表象的措施,更多地应该体现为政治体制的改革,只有打破利益集团对执政党和公共权力的依附性和它的“双重身份”,让它能够充分表达自身作为利益集团的利益,从“经济人”的角度考虑自身利益最大化,才能从根本上发挥中国利益集团在中国政治生活中的重大作用。
  参考文献:
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  2、(美)加里・沃赛曼.美国政治基础[M].中国社会科学出版社,1994.
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  4、黄辉.以社会制约权力――罗伯特・达尔的民主新视角[J].东莞理工学院学报,2005(6).
  (作者单位:安徽大学)

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