【多频次危机背景下的食品安全保障机制三阶段模型研究】 食品安全的重要性

来源:IT计算机 发布时间:2019-05-26 05:36:57 点击:

  摘要:频发的食品安全问题产生了十分消极的社会效应,科学的食品安全保障机制的建立和完善十分必要。文章在理论研究和案例归纳的基础上,提出了食品安全管理过程中的“三阶段模型”,并分别从该模型中的预警机制、应急机制、反馈机制等三方面分析了当前食品安全管理中的问题,并提出建议。
  关键词:食品安全;预警机制;应急机制;反馈机制
  
  从1998年山西毒酒事件、2000年广东毒大米事件、2001年南京冠生园陈馅月饼事件、2003年敌敌畏火腿事件、2004年“大头娃娃”事件、2005年苏丹红事件、2006年武汉人造蜂蜜事件、2008年开始的三鹿奶粉事件到2010年的“地沟油”风波,几乎每年都有重大食品安全事故发生,而且这些问题带来的危害越来越大。其中,2004年的阜阳劣质奶粉事件导致当地189例儿童出现营养不良,而2008年开始的三鹿奶粉事件则导致6个婴儿死亡,逾30万儿童患病。不断发生的大规模食品安全事件给广大人民群众带来的恶劣影响,食品安全问题得到了前所未有的关注,建立健全食品安全保障机制十分必要。积极有效处理食品安全问题对于保护消费者的合法权益,推动食品行业乃至农产品加工业的发展,保障国民经济持续健康有序地发展,加强服务型政府建设,提高政府的公信力等方面都有着深远意义。
  在此背景下,我们提出预警机制、应急机制、反馈机制三阶段模型,从多方面为我国食品安全体制的建设和完善提出意见,以提高食品安全管理效率。
  一、相关文献综述
  在食品安全的研究方面,国内外诸多学者在这方面进行了大量的研究。从国外文献看,国外对食品安全管理的研究主要包括以下几个方面:“从农田到餐桌”的食品安全的控制体系、食品安全管理技术、食品安全立法和食品安全的经济与政治分析等。
  国内方面则主要是从以下方面进行研究:
  第一,从技术层面着手,发展食品安全保障技术,支撑食品安全体系建设。例如,在2009年某食品安全期刊的一篇特别报道中主张发展风险评估、分析检测、信息化等技术;沈飞、应义斌等(2009)提出太赫兹光谱和成像技术在食品安全检测中的应用。
  第二,强调从法律方面入手,完善食品安全法律法规建设。马淑芳、王靖(2009)提出借鉴国外食品安全法律制度,完善我国法律,依法管理;李燕(2010)以起草《重庆市食品安全条例》为视角,对食品安全地方立法的重大疑难问题进行解析。
  第三,从经济学角度探讨食品安全对维持经济发展发展的影响。陈卫洪、张瑞德、蔡承智等(2009)研究了市场经济条件下食品安全对农村经济发展的影响;汪普庆、周德翼(2008)从产权经济学视角分析了我国食品安全监管体制改革。
  第四,从公共行政方面,探讨如何发挥政府职能、通过多方管理来确保食品安全。程宇(2009)提出在市场、政府、非营利组织三者之间建立一种“合作伙伴关系”,以期完善政府对食品安全问题的监管;李晓敏(2008)提出加强政府、企业与社会的配合和协调,从而实现食品安全突发事件预防中多方治理。
  但是整体来说,这些研究比较零散,每位学者的视角都不一样,所以提出的建议也很难形成体系。
  二、多频次危机背景下的食品安全保障机制三阶段模型的建立
  国内外的研究为本文的研究提供了丰富的素材,我们在借鉴其观点以及实地调查的基础上,我们对事故的过程进行系统分析,提出了预警机制、应急机制、反馈机制三阶段模型理论,旨在为有关部门的管理提供参考。按照食品问题发生过程,即事前、事中、事后的顺序对如何健全完善食品安全保障机制进行了探讨,逻辑思维如图1所示。
  图1所示事前、事中、事后三阶段所对应的处理机制分别是预警机制、应急处理机制和反馈机制。
  (一)预警机制
  食品安全预警就是指专门针对食品安全状况进行的“预先告警”。平时我们说的预警食品安全预警机制则是能够实现预警内涵,实施监测、追踪、分析、预报、控制等功能,有效监控食品安全风险危机的运行管理模式。建立有效的预警机制是防止食品安全问题出现的第一道防线,有效的预警机制可以在很大程度上减少食品安全事故的发生,降低因为食品安全问题而造成消费者的损失。
  (二)应急机制
  应急机制是指食品安全事故发生后,各部门相应的应急反应系统。建立食品安全重大突发事件的应急处理机制包括建立突发事件的监测体系、事故救援和处理的应急预案和紧急状态下对食品的限制和召回等方面。主要的运作原理是通过对食品安全的潜在隐患进行监测,建立突发性食品安全事故应急预案,对不安全食品及时召回,同时追究相关人员的法律或行政责任。应急处理机制能够使相关部门迅速、有效地控制辖区内突发食品安全重大事故,在第一时间按照上级或相关部门通报的问题食品的情况,及时采取行动防止问题食品的进一步扩散,最大限度地减少事故造成的危害,消除问题食品继续带来的隐患,保障人民群众的生命安全。
  (三)反馈机制
  反馈指控制系统的输出信息转变为新的输入信息并影响再输出,从而起到控制作用的过程。食品安全反馈机制是一个食品安全事故处理后表达和扩散的动态过程,包含事故处理结果的反馈流程和管控机制。其主要运作原理是通过分析和处理食品安全事故信息,对相关行业和市场中的企业以及政府提供相应的决策建议,通过信息网络建立食品安全信息数据库,为以后政府的食品安全管理提供信息支持。反馈机制是食品安全的事后调节机制,对政府保障食品安全给予信息帮助,在三阶段模型中对整个系统起到总结和反馈的作用,同时也是对预警机制和应急机制的有效补充。
  三、基于三阶段模型的我国食品安全保障机制的归因分析
  (一)我国食品安全保障机制存在的主要问题
  1、政府多头管理,职能交叉,权责不统一,监管缺位。在我国现有的管理体制下,涉及到食品安全管理的政府部门众多,导致这些部门根据各自的检测标准对食品生产、流通环节进行监控,部门之间在监督管理体制上存在的模糊地带,使得部门与部门之间职责不明确,权力责任不统一,出现遇到问题时无人监管的混乱局面。根据社会调查发现,消费者认为食品安全问题发生的一个重要原因就是政府部门的监管缺位,职责不明确。根据调查表,近1/3的消费者看重政府职能的明确划分,关注政府在监督食品安全中所存在的问题。
  2、食品安全律法体不健全,质量检测标准缺乏统一性。首先,食品安全的法律、法规、标准是政府监督管理的重要基石。现行的食品安全监管的部门和法律众多,《中华人民共和国食品卫生法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》对食品质量监管进行交叉规定。其次,食品质量检测标准也是食品安全的重要保证,而我国现行的质量标准体系多样,缺乏统一权威的检测标准。这些检测标准互相重叠,由于各部门的出发点不同,也未考虑其他部门已制定的检测标准,所做出的规定互不相同,造成我国食品标准混乱。
  3、政府信息体系不健全,反映和更新信息不及时。政府是监督食品安全企业的市场主体,不仅有监督管理食品生产企业的职责权力,并且有一定的社会权威性,消费者对其发布的相关信息认可度较高,但是现在许多政府监督管理部门并没有履行自身的职责,导致食品安全信息传播的滞后。例如,各职能部门网站建设过程中信息反映不全面,消费者无法了解和提高自身的鉴别能力,同时网站上的食品安全信息更新不及时,导致消费者不能全面了解社会中的各种食品安全隐患。政府与社会媒体向消费者反映信息的合作并不完善,使得政府在处理食品安全问题时困难重重。
  4、政府应急处理能力缺乏,处理食品安全问题速度缓慢。在现代社会主义市场经济不断发展的过程中,市场失灵导致各种社会矛盾不断凸显,食品安全就是各种矛盾中最为突出的问题,从安徽阜阳“大头娃娃”事件到三鹿奶粉“三聚氰胺”事件,各种食品安全问题在不断地考验着政府应急处理能力,但是从三鹿奶粉事件中可以看出,受到地方保护主义等因素的影响,事故发生后并未进行及时处理,而是放任三鹿企业的失信行为危害社会,最后通过媒体曝光以后,才开始处理食品安全事故。这充分反映了政府应急能力缺乏,处理食品安全问题速度缓慢,最终导致处理食品安全问题时缺乏效率,增加了政府财政支出成本,扩大了事故危害。
  5、地方保护主义盛行,对食品安全监管不力。一个大型的食品生产企业是当地经济发展的重要支柱,也是政府财政收入的重要来源,可以有效地解决当地就业问题,提高当地人民的经济收入。正是由于地方政府在食品生产企业中存在重要的经济利益,当食品安全问题出现时,地方政府往往从自身利益出发,减轻甚至免除对问题食品生产企业的处罚。地方政府的监督不作为表现为地方保护主义,由于地方政府有权制定地方的规章和标准,并且地方的食品监管机构都是地方财政供给,使其更关注本地区利益而不是国家利益,地方各级监管机构在实际操作中也难以协调,跨地域食品安全管理职能缺失。
  6、食品安全补偿机制不健全,消费者后续治疗和生活缺乏保障。食品安全是一个涉及到多方利益博弈的问题,消费者的后续补偿问题更是涉及多方利益。食品安全问题发生后,给消费者的生命安全造成了巨大损害,而政府更多关注的是如何处理食品安全企业和防止事故危害蔓延,忽视了对受害消费者的后续补偿问题,在为消费者发放一次性补偿金时,却没有对其后续危害进行有效评估,没有建立有效的后续补偿机制。
  (二)食品保障机制问题的三阶段关联性分析
  通过分析我们不难发现目前食品安全保障机制存在的主要问题基本上都相应的与三阶段中的一个或多个相关。有些问题可能涉及整个食品安全管理的全过程。例如,食品安全律法体不健全的问题就与三个阶段都有关系,包括预防法律不统一、应急法律的缺乏以及信息反馈机制的法律缺失等问题;政府信息体系不健全也具体体现在预警信息、应急信息以及反馈信息的缺乏等方面。有的问题则只涉及其中的两个阶段。政府多头管理,职能交叉这个问题就较多地出现在预警和应急阶段。当然,有的问题则主要表现在其中某一阶段。总之,食品安全管理中存在的问题都通过不同的方式反映在三个阶段中。因此,在处理这些问题时应该根据相关问题在各个阶段的不同表现形式而采取不同的策略。
  四、基于三阶段模型的食品安全保障机制的优化方案设计
  (一)预警机制优化设计
  1、重构政府相关机构,调整权力分配,明确划分职责,构建完整的食品安全监管体系。现行的食品安全监管体系中多部门职能交叉、权责不清,日常监管中常出现各个部门相互推诿现象,导致办事效率低下甚至“政府失灵”。要从根本上解决这个问题,必须在涉及食品安全监管的各部门之间重新调整职能,细化各部门具体职责,并据此进行资源整合,在各相关部门合理配置资源。只有从制度设计上解决权责不清问题,才能避免实际工作中的推诿,从而提高我国日常食品安全监管的水平。
  2、完善食品安全法律法规的标准体系建设,增加违法成本。目前,我国食品安全监管中面临的一个重要问题就是检验检测标准的分散,缺乏统一的法律规范。这直接导致行政成本增加,为部分不法企业的违规行为提供条件。只有把相关的标准体系统一纳入法律建设,才能统一各部门的相关行为,有效防止不法企业打政策擦边球。标准体系建设中,国家法律统一规定最低标准,允许各部门地方在合理范围内提高,这样在统一基础上的适度弹性,也保证了各监管部门积极性的发挥。另外,我国企业在食品违法成本上相当低廉,政府在对违法企业的惩罚较轻。这方面德国的经验值得我们借鉴。德国对于食品不安全事件的查处,对当事人查处的同时,对于负责此区域食品安全的政府部门和官员的追责更有严厉的处罚规定。这种既处罚当事人,又处罚负责官员的做法,不但增强了官员监管食品安全的责任感和使命感,也让那些违法者更多地顾及到法律连带责任的追究。
  3、及时公布食品安全信息,提高消费者食品安全意识。以信息网络为基础,建立全国食品生产企业诚信档案系统。在保障食品安全的基础上,应该更多地通过网络来监督食品生产和销售的行为。我国企业的诚信档案并没有建立,对食品企业的规范力度不够,建立食品生产和销售的诚信档案系统,及时公布不合格产品的信息。通过普及食品安全知识,消费者的食品安全意识得以不断提高,不安全食品的生存空间也将不断缩小。
  (二)应急机制的优化设计
  1、加强应急预案建设,将其纳入法制化轨道。要通过预案设计建立行之有效的通报制度,召回制度,以及畅通的部门协调沟通制度。同时,可以将通过反复论证的科学预案纳入法制建设,通过法律、法规、规章等形式使其具备一定的法律效力,从而提高各级主管部门对应急预案的重视以充分发挥预案在应急处理中的积极性和主动性。
  2、完善行政问责制。对于在事故发生时责任明确的行政主体,如负有主要领导责任的应当在最快的时间范围内予以追责。对于需要深入调查的责任主体,在事故调查处理过程中,在明确各个部门在事故中的职责和权力的基础上,督促其根据自己的职责权限开展工作,同时在事故处理后对相关责任主体进行责任追究。
  3、加强舆论监督,合理利用各种传媒及时有效传达事故信息。要在坚持事实的基础上正确的引导舆论走向,防止各种虚假信息的传播,以免引发民众的不必要的恐慌,给应急工作带来额外的负担。同时,要注意安抚受害群体的情绪。食品安全事故尤其重大事故的发生容易引起相关消费者情绪上的波动,应急处理的过程中应该重视对这部分人员进行抚慰。例如,通过公开相关主管部门对事故责任主体的处罚、对受害者的赔偿等信息,减少消费者的不满和忧虑。另外,对于发布事故虚假信息的,应严厉追究相关人员的法律责任。
  4、完善中央政府与地方政府在事故应急处理中的关系,明确二者之间的权利分配。在事故应急处理中加强协调,畅通事故上报通道,使相关职能部门能在第一时间做出决策,提高政府反应速度,解决政府反应迟钝问题。还应加强对地方领导的思想教育,使其在处理食品安全事故时能从国家利益出发,消除地方保护主义所导致的低效率,利于事故的及时解决。
  (三)反馈机制优化设计
  1、加强学习型组织建设,总结经验,查找不足,逐步把反馈机制纳入法制体系建设。随着社会主义市场经济的不断发展,我国正在推动和谐社会建设,在坚持可持续发展的前提下,我们必须在组织机构上改革创新,建立学习型组织。相关企业、政府部门、科研机构都应该开拓创新,丰富食品安全知识,特别是政府应该学习如何预防食品安全事件的发生和发生食品安全事件时采取的措施,通过总结和学习其他地方政府的经验,查找自身不足,从而完善食品安全监督机制。在当今食品安全多发的阶段,必须建立一套完善的法律体系,特别是在食品安全事件的反馈阶段,应该加强法律制度建设,从而减少食品安全的后续补偿体系不足的问题,逐步把反馈机制纳入到法律体系建设的议程。
  2、食品安全事故处理结束后,政府应该收集信息,对同类食品企业进行信息反馈。许多食品安全事故是屡禁不止的,并且是同类企业多次出现,最为明显的就是乳制品行。对于已经爆发的食品安全事故,政府除了妥善处理此次事故以外,还应该加强信息的收集工作,例如,食品安全事故爆发的原因、采取的措施、存在的问题等等,都是政府可以总结和收集的信息,通过对每次事故的分析和总结,可以形成一种对同类行业的信息反馈机制,加强自身处理食品安全事故的能力,同时保障一个行业的食品安全,最终维护消费者的合法权益。
  3、建立以政府为主导,企业积极投入,保险公司参与的食品安全长效补救体系。食品安全补救体系是利用政府的职能和权力,运用保险公司的融资业务,把食品厂商纳入到安全保险体系中,利用保险公司的监督和补偿的作用,为受害消费者提供一份财产安全保险,从源头上保障消费者的合法权益,避免企业因食品安全问题破产而无力补偿受害消费者物质损失的问题。一个完整的食品安全保障体系应至少包含以下内容:首先,利用政府的主导作用,把保险公司和食品企业联系起来,强化企业与企业之间的监督关系,有效防止食品安全事故的发生;其次,通过保险公司的融资作用,消除消费者权益受到侵害时无法得到补偿的后顾之忧,从而最大限度地保护消费者的合法权益。
  五、研究结论和展望
  民以食为天,食以安为先。食品安全是一个全世界高度重视的问题,在全球化的背景下,食品安全成为牵一发而动全身的全球供应链条中的重要一环,研究食品安全问题意义重大。食品安全保障体系的建设必须从整体着眼,系统构思,充分考虑到各方面的内容。我们以食品安全事故发生的前后为主线,分别从预警、应急、反馈等三个方面论述了食品安全管理,提出预警机制、应急机制、反馈机制三阶段模型理论,并通过分析当前我国相关部门在各个阶段中存在的问题提出各阶段优化方案设计。三阶段模型为食品安全保障体系的建设和完善提供了思路,其系统可持续的发展思想与我国和谐社会的建设不谋而合,我们相信三阶段模型食品安全管理水平的提高将发挥积极作用。
  参考文献:
  1、周媛,邢怀滨.国外食品安全管理研究述评[J].技术经济与管理研究,2008(3).
  2、漆雁斌,陈卫洪,杨晶晶.食品安全问题国内外研究综述[J].农村经济与科技,2008(12).
  3、沈飞,应义斌.太赫兹光谱和成像技术在食品安全检测中的应用[J].光谱学与光谱分析,2009(6).
  4、马淑芳,王靖.国外食品安全法律制度及其启示[J].学术交流,2009(12).
  5、李燕.食品安全地方立法的重大疑难问题解析[J].现代法学,2010(2).
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  7、程宇.公共治理:食品安全监管模式探索[J].广东广播电视大学学报,2009(6).
  (作者单位:中南民族大学公共管理学院)

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