2018年6月镇江群体事件 理性分析农村县域群体性事件

来源:计划方案 发布时间:2019-06-28 05:33:39 点击:

  本刊记者(以下简称“记者”):徐教授,您好!您一直致力于观察和研究我国农村问题。最近在《华中师范大学学报》上又看到了您的新作,对县域农村群体性事件作了深入的分析并提出了新见解,我想,这对农村基层干部来说是具有指导意义的。您能否就此向本刊读者作些介绍?
  徐勇教授(以下简称“徐”):非常愿意。
  记者:您是怎么提出“接点政治”一说的?
  徐:当今世界在总体和平中局部性动荡不安,中国也是在总体稳定中存在着不稳定因素。进入新世纪以来,农村群体性事件“由乡入城”,规模扩大,烈度提高,处理难度增大。这样的事件主要发生在城乡结合、人口相对集中的县城,比如贵州瓮安事件、江西南康事件、湖北石首事件等。这些事件,看似偶然和孤立,但其中具有必然的内在联系。
  记者:就是说,这一系列群体性事件是特定的历史-制度背景的必然?
  徐:是这样。农村群体性事件向县城扩展,是历史和体制变迁的结构性问题,是不同社会和政治要素衔接过程中的“接点”问题。群体性事件是一种由突发或者偶发事件引起,并演化和扩大为参与人数多,影响大,并直接针对地方政府的聚众事件。由于其突发性、影响大,人们较多关注的是事件本身,对其背后的内在联系却缺乏深入的分析。当前中国正处于前所未有的历史变革中,这种变革是一种结构性的变化,即不同的社会要素共存同一时空。只有使不同要素有机的衔接,达到相对和谐状态,历史变革才能有序进行。否则就会产生结构性社会矛盾、社会磨擦、社会撕裂,进而导致社会冲突。群体性事件正是在这一结构性变革的大背景下发生的。如果要进一步追问:为什么群体性事件又累累发生在县城?这就需要引入新的解释框架。
  记者:这就是“接点”?
  徐:是的。我们生活中的许多物品看似一个整体,实际上它是由很多个体组成的。在个体与个体的连接中就有一个连接点。比如,电焊工将两个部件焊接为一个整体,焊接的地方称之为接点,即电焊接口。为了将两个部件连接在一起,对焊接工艺的要求十分高。即便如此,接点部分仍然是一个整体中最为脆弱的部分,不仅容易锈蚀,而且容易产生金属疲劳,因此成为整体构件中最有可能断裂的部位。为此,在寻找焊接口时,一般选择在应力最小的部位,使它不至于应力太大而断裂。
  记者:您把这种“接点”现象用于了政治学分析。
  徐:一般而言,政治是经济的集中表现,是经济利益的分配者或调节者,也成为社会矛盾集中反映的领域。但是,政治体系并不是没有差别的整体。在这个体系中,有力量强大的部分,也有力量弱小的部分,有矛盾集中爆发的部分,也有矛盾相对平和的部分。这就是所谓的政治非均衡状态。
  记者:您在1992年出版的《非均衡的中国政治:城市与乡村比较》中就曾写道:“国家整体层次的一元性、一致性与国家统辖下的政治社会的非等同性、非一致性的结合,‘大一统’与非均衡的结合,才是中国政治社会的完整状况和典型特点。”
  徐:您也看过这本书?
  记者:那是当然。
  徐:毛泽东领导的新民主主义革命之所以将革命的重点放在农村,并取得胜利,就在于找到了统治力量最薄弱的边远乡村。在当今政府治理中,城乡结合部往往成为治理的“盲区”和“难点”,就在于其不同要素的“接合”部位。特别是在社会结构性变革的当今,政治体系各部分的“政治应力”更为不平衡。社会矛盾及其集中反映的群体性事件很容易在那些“政治应力”最为脆弱的“接点”部位发生。
  记者:那么,县域就是这样的政治“接点”?
  徐:国家是政治领域的主要组织,社会由国家治理和组织;而国家组织又是由一个个层级构成的,县官以上的官都是管官的官,只有县官才是管民的官。县官亲民,民众有福,县官欺民,民众有难;矛盾激化时,百姓首先攻打的是县府,捉拿的是县官。因此,2000多年来,县一直是国家与社会,政权与民众的“接点”部位。“郡县治则天下治,郡县安则天下安”。国家治理,成在县,败也在县。
  正因为县的地位重要,孙中山先生在设计现代中国的政治体制时,主张以县为基础的地方自治,将县作为民主政治的底座。新中国建立以来,国家政权延伸至县以下,在县以下的乡镇设立基层政权,在乡镇以下的村庄设立政府指导下的基层组织,形成了庞大的政权组织网络。“官”一直延伸到了民的家门口。这是现代国家与传统国家重要的不同之处。但是,县政承上启下,仍然是国家与社会、政权与民众之间的主要“接点”。县可以说是整个国家政治运作的枢纽,只有通过县,治理国家的机器才能运转起来。所以,县政是县域社会利益的集中反映,也是县域社会矛盾的集聚点,直接关系到地方治理的成败,也往往成为群体性事件的多发部位。
  记者:请您结合具体案例谈一谈。
  徐:好的。其一,县政是国家上层与地方基层的接点,是地方决策中心。进入20世纪以来,除了中央权力外,地方的决策权也愈来愈多。一方面是国家上层愈来愈深地渗透到地方基层,另一方面是地方基层的自主性愈来愈大。县政则是直接面对民众的地方决策中心。从利益关联和政治层级性的角度看,愈是距离民众远的权力,愈能获得民众的信任;愈是距离民众近的权力,愈与民众的直接利益相关,也愈为民众所关注。所以,在整体国家政治体系中,县政是国家上层与地方基层权力的“接点”,也是政治应力最为薄弱的部位。一旦县政决策失误,就会激化矛盾,形成危机。
  记者:江西南康事件的主要原因,应该是由县政府“红头文件”决策而引起。
  徐:是这样。2009年5月初,南康市以加强家具市场规范管理为名,部署对全市家具企业进行集中清理整顿,颁发红头文件《南康市家具企业清理整顿实施方案》,并对原有的税收征管办法进行调整,重新制定了《木(竹)材产品成品方单位税额表》。按照这一部署,南康市从6月15日起执行新的税收征管办法。但是,这一文件引起利益相关人的不满,认为新的税额加重了负担。6月15日上午,部分家具业主及家属数百人到市政府上访,后又扩大到将高速公路南康进出口处和相临的105国道阻断。事件发生后,江西省委、省政府高度重视,省委书记和省长均作了批示。南康市委、市政府随即下发文件,公开宣布并立即终止此次家具整治,事态才得以平息。这一事件的发生与平息都源自于该市的“红头文件”。中华人民共和国建立以来,地方的“红头文件”具有极大权威性。随着经济社会的发展,因利益关系调整不当而引发群体性事件的可能性将会愈来愈多,因而县政决策就需要更为慎重,要充分考虑利益相关者的要求。
  记者:请您继续。
  徐:其二,县政是中央统治与地方治理的“接点”,是一级完备的基层地方国家政权。中国是一个超大型国家,政府体系完备并实行分级治理。20世纪以来,国家政权延伸至乡,政治组织网络也一直延伸到村。但是只有县才是一级完备的基层地方政权。特别是改革开放以来,县有完整的地方人大和政府行政、司法机构,可以说是中央及其上级政府在基层地方政权体系的复制。虽然县以下设有乡镇,但是乡镇历来都不具完备的政权体系。21世纪初,乡镇改革以后,绝大多数乡镇的人权、事权和财权都为县所支配,乡镇的权力更加残缺不全和进一步弱化,县政拥有治理所辖区域的主要权力。从权力与责任对等的角度看,权力愈大,责任愈重,特别是直接面对民众的权力。因为这种权力直接指向民众,也直接涉及到民众的利益。因此,从政权体系的角度看,县政是中央领导与地方治理的“接点”,也是政治应力最为薄弱的部位。从历史上看,在县政与民众之间需要有一个“政治缓冲地带”,由半官半民的“吏”或者具有官方背景的“乡绅”作为防护层,避免县政直接与民众冲突。当下在中国,由于缺乏乡村基层政权和基层组织网络的蔽护,县地方政权权威象征更加凸显,其权力指向更加直接面对民众,同时其政治责任性更突出,也会将矛盾直接聚焦于县政。
  贵州瓮安事件和湖北石首事件都起源于一起县城内的人员非正常死亡事故。作为直接负责案件的县一级公安局未能给予及时有效的回复,由亲属的不满而引发群体性事件。群体性事件的直接针对对象是作为国家政权支柱的公安机构和人员。如果基层政权组织网络有能力,就可以起到缓冲地带的作用,使矛盾得到化解。
  记者:这一点,是我们在机构改革中应该认真反思的。
  徐:其三,县政是权力运作与权力监督的“接点”,是国家权力监督体系中的“末梢”。县政上接中央,下连民众,是国家与社会的接合部。相对民众而言,县政的权力虽然很大,但是,在整个国家权力监控体系中又处于薄弱地位。与传统国家相比,当今的县政权力不断增大。虽然国家建立了完备的权力监督网络,但对县政的监控仍然是薄弱环节。从政治学基本原理看,权力是一种强制力量。权力运行需要监督,否则它就会超越其权力边界,造成对社会的伤害。愈是接近于民众的权力,这种伤害的危害性就愈大,因此,县政是权力运作与权力监督的“接点”,也是权力监督的薄弱环节。改革开放以来,县一级领导,特别是县级“一把手”发生腐败的程度最高,便与我国县级权力监督薄弱的结构性问题有关。近些年,中央部门将许多部门管辖权力从县一级上收,将中央转移支付的各类资金直接下拨给农户(或用户),就反映中央和民众对县政权力的不信任。而这种不信任则与县政权力监督薄弱密切相关。由于县政权力缺乏必要的监督,很容易失控,从而引发县级政府及其官员与民争利,以权谋私,随意执法,甚至违法枉法的现象发生,积累和激化矛盾,如遇特殊事件,则很容易导致群体性事件。
  记者:江西南康事件是典型的地方政府与民争利。
  徐:是的。瓮安事件和石首事件也与这两个县的社会矛盾较深,民怨较大密切相关。瓮安近些年来因移民、征地、拆迁等,矛盾积累甚多,特别是“瓮安不安”,治安不好,破案率低,黑社会猖獗,党群、干群、警民关系紧张,县民缺乏安全感并强烈不满。石首市的治安状况也不好,以往只有大城市才有的涉毒问题日益增多。非正常死亡人员所在的酒店以前发生过类似的事件,没有能够得到及时有效处理,从而引起老百姓对政府的不满。如果政府不能及时查觉民情民意,采取有效措施应对偶发事件,就容易触发规模性的群体性事件。
  记者:您以上是从县域政治制度的特点来分析,那么,县域内的社会基础又是怎样的呢?
  徐:政治来自于社会,社会是政治的基础。群体性事件的主体是社会群体。群体性事件之所以发生在县域,与县域的社会特质及其在整个社会结构中的位置也相关。当今中国的社会正处于从未有过的结构性转型中。在这一历史性转变中,一方面在不断产生新的社会要素,另一方面,各个社会要素又极其活跃,相互冲突,社会发展处于非均衡状态。中国历史悠久,县不仅仅是一个行政区划概念,而且具有很强的地域性和历史的沿袭性。以县城为中心,形成一个个县域社会。对于一般人的交往来说,国家和省都太大,而乡和村又太小,县域是一个包含政治、经济、文化和社会各要素一体的完整地域社会;同时也是国家社会的缩小和村庄社会的放大,是国家社会与村庄社会的连接点。一个人达则进入国家宏观社会,衰则退回村庄家庭社会。因而,新的社会要素迅速产生,要素之间的磨擦和矛盾增多的当代中国县域社会,就成了整体社会体系中最脆弱的部分,成为产生群体性事件的社会“接点”。
  记者:还是请您具体谈一下。
  徐:其一,县域社会是城市与乡村社会的“接点”。在传统中国,农业产业是主要,甚至唯一产业。虽然城市产生的历史相当漫长,但农业社会的城市主要是政治性城市,城市的居民主要是官员及其附属群体。这些社会群体只是居住城墙内的农民,他们与农村人口没有本质的区别。随着工业的发展,城市人口更多是从事工业和其他产业的市民群体。工商业城市是与农业村庄完全不同性质的社会。由此就出现了工商城市和农业乡村的二元社会的结构性差异。在这个体系中,县域则是城市和乡村结合的“接点”。县是现代城市的尾,是传统乡村的头。改革开放以来,在沿海地区,县以下的乡镇企业发展迅速,县的城乡接点部位模糊。而在内地农业地区,县的接点地位却愈益突出,特别是县城,其“结点”的社会特性更明显。以往,农业地区的县城人口很少,进入20世纪90年代,农村城镇化进程加快,县城人口迅速增长,甚至极度膨胀。但是,县城人口的增长与产业的发展严重不对称。大量在大城市务工的人员由于大城市生活成本太高,只有返回原籍,但他们中的相当一部分已不再从事农业,而进入当地的县城。还有相当一部分失去土地的人也只能在县城谋生。而这些地方的非农产业却很不发达,根本无法吸纳进入县城的人口。由此使这部分人口脱离了原有乡土社会的规范,又没有进入城市体制的网络之中,形成一个没有稳定的职业,甚至没有稳定居所而游移不定的“游民群体”。这是最不稳定的群体。他们实现了进城的梦想却没有获得梦想的城市生活,他们满足于进城却不满足于进城后的生活,他们成了“新市民”却没有形成一个稳定的市民社会,由此产生出各种不满情绪。这种情绪的日积月累,一旦出现偶发事件,就有可能爆发出来,将具有不满情绪的各种人集聚在一起,形成突发性群体事件。县城人口相对集中,事件发生的规模和影响也比分散的乡村要大得多。与此同时,县城人口的社会分化不足,只是简单分化为官民、贫富两极,而不如大城市人口高度分化为相互牵制的多元社会,干群矛盾一旦激化,就容易直接对立,发生冲突性的群体事件。
  记者:这种现象在翁安、石首以及南康等县域经济发展滞后的地方非常明显。
  徐:其二,县域社会是传统与现代社会的“接点”。在传统国家,县域社会实际上是具有高度自治性的社会,自上而下的皇权更具有象征性意义。县域社会作为农业社会的载体,受农业社会的规则所支配。血缘、地缘关系是主要的社会关系。人情、习俗是主要的交往原则。进入20世纪以后,现代国家体系全面渗透社会,理性化的现代科层制和法治也延伸到全社会。但是,传统社会的习惯仍然沿袭,并以各种形式顽强地存在和扩展。由此形成传统与现代社会二元并存的社会格局。县域正是这一二元社会格局的“接点”。一方面,自上而下的科层管理和法治体系下沉到县;另一方面,自下而上的传统乡土规则又深深地渗透到科层管理和法治体系之中。这种意识一旦渗透到执行公务活动之中,就会执法不公。而在县域社会里,现代民主法治意识也在不断萌生和增长,对公平正义的要求日益强烈。当两种社会意识相碰撞之时,一旦遭遇偶发事件,很容易引起众怒,造成群体性事件。同时,群体性事件本身也说明县域社会里相当多数的民众仍然是以传统的破坏性方式来表达其不满,这又进一步伤害十分脆弱的现代法治秩序。在瓮安,调查非正常死亡事故的公安警察竟然幕后指使黑帮成员对事主家属进行报复殴打,由此触犯众怒,激化警民矛盾。石首非正常死亡事件出现后,得不到及时有效的处理,使事态迅速扩大。这两起事件的共同特点就是人们对警方的不信任,试图以扩大事态获得事件的解决。特别是瓮安事件极具破坏性,参与者中有三分之一是在读中小学生。这些学生在行使破坏行为时,不仅没有意识到正在严重损害现代法治秩序,反而觉得极具英雄气概。这实际上是“以暴易暴”政治传统的现代翻版。由此也可看出,尽管现代中国的“法律下乡”已有多年,而法治意识却并没有深入人心。
  记者:县域政府的职能转变、公务员作风的转变,法制教育与宣传的实际效果都是值得思考的课题。
  徐:其三,县域社会是中心与边缘社会的“接点”。中国地域辽阔,历史悠久,人口众多。国家是以中心-边缘的方式逐步形成的。发达的中心区域和落后的边缘区域相互并存,形成地域性的二元格局。一般来讲,在国家治理体系之中,中心区域的位置更为重要,治理能力较强,权力监控也较强。在传统中国,作为政治中心的京城和作为经济中心的江浙、湖广处于重要位置,能够得到有效治理。而在一些非中心的边缘地域,位置不重,治理困难,官不愿去,民不聊生。许多动乱也因此首先在这些地方发生。特别是在乡村社会向城市社会,传统社会向现代社会转变的过程中,地域二元格局的结构性差异更加突出。在中心地域,现代城市性、国家性较为明显;在边缘地域,传统乡土性、地方性更为突出。县域社会,特别是偏远的县域社会,国家渗透和治理较弱,在国家治理体系中的位置不甚重要,地方发展的能动性和权力的监控也相对较弱,矛盾得不到及时有效的化解,由此成为中心与边缘社会的“接点”。在这些地方,比较容易产生群体性事件。
  记者:这个容易理解。贵州、江西和湖北都属于中西部地区。这些地方的经济社会发展相对于沿海发达地区落后,治理难度相对较大。
  徐:贵州中部的瓮安长期处于贫困状态,近几年由于矿山资源的开采,经济发展迅速,但发展结构严重失衡,积累问题很多,特别是以牺牲环境、牺牲资源和牺牲群众利益为代价的产业在不断发展,民众意见很大。全县“低保”人口占总人口的9%。与贫困人口多映衬的是,黑社会势力大,仅仅一个“玉山帮”成员便达数千人。湖北石首所在的江汉平原在历史上是富庶地区,但随着农业的边缘化,江汉平原地区人多地少的矛盾日益凸显,经济发展不仅在全国,就是在湖北省的位置也处于下降状态。这种因农业产业落后导致的地区发展落后成为整体社会发展中的薄弱环节,也因此容易成为群体性事件的高发地区。
  记者:您的分析很有道理。运用“接点政治”的框架解释农村群体性事件,能够说明已发生的群体性事件不是孤立的。我们要将农村群体性事件置于社会结构转变和整个国家治理体系的背景下考察,研究其内在的逻辑关联。在处理问题时,不能只是简单地处理当事人,而是要从完善国家治理体系的角度寻求长治久安之策。
  徐:是的。中央今年一号文件已经提出加大统筹城乡发展力度的决定,这无疑是一项英明正确的决策。但是在国作中我们仍然要看到社会发展的非均衡和国家治理的不一致性是一个长期的过程,我们应该避免“头痛医头,脚痛医脚”的毛病,用“接点政治”的分析框架将县域置于整体社会发展和国家治理体系中认真分析,找准县的位置和特性,把握其薄弱环节,采取相互联系的整体性措施,实现整个农村社会的稳定。
  记者:太好了,谢谢您!
  (人物简介:徐勇,男,1955年生,汉族,湖北省宜昌市人,中共党员,政治学博士。现为华中师范大学政治学研究院院长,教育部人文社会科学重点研究基地华中师范大中国农村问题研究中心主任、教授、博士生导师,教育部首批文科“长江学者”特聘教授,国务院学位委员会学科评议组成员,教育部社会科学委员会委员,中国政治学会副会长,湖北省政治学会会长)

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