我国采矿业资源税费制度的国际比较研究 三同时制度

来源:经管营销 发布时间:2019-07-04 06:07:56 点击:

  摘要:目前我国采矿业资源税费制度存在着定位不准、税金重复设计、征收税率低、征收方式和计税依据不科学、资源收益分配不合理等问题。文章在与国外资源税费制度对比分析基础上,提出合并资源税、矿产资源补偿费与矿区使用费,改为征收权利金;将石油特别收益金、资源税的级差调节功能由特别收益税行使;建立矿产资源耗竭补贴制度;在采矿企业发展的不同阶段采用不同的税率;合理确定矿产资源收益在各级政府间的分配等改革建议。
  关键词:采矿业;资源税费;国际比较;改革
  
  矿产资源是不可再生性自然资源,随着工业化、城市化的快速推进,采矿业成为保障国民经济发展和社会稳定的重要部门。但由于我国采矿业现行资源税费制度不合理,造成采矿企业长期存在增长方式粗放,高消耗、高污染、资源浪费等现象,不利于矿产资源的合理开发利用和采矿企业的健康、稳定发展。建立矿产资源有偿使用制度,对我国采矿业资源税费存在的问题进行分析,并与国外采矿业资源税费制度进行比较非常必要。
  一、我国采矿业现行资源税费制度
  我国采矿业现行税费制度是在1994年税制改革后逐步形成的,由两部分组成:一是包括采矿业在内的所有工业企业普遍适用的税制;二是采矿业特有的资源税费制度。下面主要介绍采矿业特有的资源税费制度。
  (一)资源税
  资源税是为体现国家权益、促进合理开发利用资源、调节资源级差收入而对开采资源产品征收的一种税。1986年9月25日,财政部发布《财政部关于对煤炭实行从量定额征收资源税的通知》,即第一代资源税,同年对石油天然气征收资源税的计税方式作了相应改革,但当时的纳税对象仍局限于利润率超过12%的采矿企业。1993年11月国务院通过了《中华人民共和国资源税暂行条例》,规定在中国境内开采天然原油、天然气、原煤、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿或者生产盐的单位和个人,应当依法缴纳资源税。实行从量定额征收,采矿业具体适用的税额,由财政部商国务院有关部门,根据资源赋存状况、企业开采条件、资源等级、地理位置等客观条件差异,在规定的税额幅度内确定,资源税税率如表1所示。其中海洋石油资源税收入归中央,其他资源税收入归地方政府。
  (二)矿产资源补偿费
  矿产资源补偿费是采矿企业开采不可再生矿产资源而对作为矿产资源所有者国家的补偿。1994年2月国务院发布了《矿产资源补偿费征收管理规定》,以调整国家作为矿产资源所有者与采矿权经营者之间的经济关系。矿产资源补偿费率按矿产资源种类进行分档,大体为矿产资源品销售收入的1%-4%,平均为1.18%。由地质部门会同税务部门征收,主要用于矿产资源勘查和寻找新的矿产资源。矿产资源补偿费收入由中央和地方分享,中央与省、直辖市的分成比例为5∶5;中央与自治区(包括贵州、云南、青海)的分成比例为4∶6。
  (三)矿区使用费
  按照《开采海洋石油资源缴纳矿区使用费的规定》和《中外合作开采陆上石油资源缴纳矿区使用费暂行规定》,分别对在中华人民共和国行使管辖权的海域内依法从事开采海洋石油资源的中国企业和外国企业以及在中华人民共和国境内从事合作开采陆上石油资源的中国企业和外国企业征收矿区使用费,前者自1989年1月1日起施行,后者自1990年1月1日起施行。矿区使用费按照每个油、气田日历年度原油或者天然气总产量计征。
  (四)石油特别收益金
  2006年3月国务院通过了《关于开征石油特别收益金的决定》,财政部同时下发了《石油特别收益金征收管理办法》,对石油开采企业销售国产原油因价格超过40美元/桶所获得的超额收入,按5级超额累进从价定率的方式征收石油特别收益金。
  (五)探矿权使用费(价款)
  1999年6月财政部发布了《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》。探矿权使用费以勘查年度计算,逐年缴纳。第一个勘查年度至第三个勘查年度,每平方公里每年缴纳100元;从第四个勘查年度起,每平方公里每年增加100元,但最高不得超过每平方公里每年500元。探矿权使用费和国家出资勘查形成的探矿权价款,全部纳入国家预算管理。
  二、我国采矿业现行资源税费问题分析
  (一)资源税功能定位不准确
  资源税设立初衷是为了对采矿企业因资源结构和开发条件的差异而形成的级差收入进行调节,是一种调节税。但1994年税制改革后的资源税既对非劣等资源收税,也对劣等资源收税,并且不管企业是否盈利,实行普遍征收。这使资源税既有级差收入调节税的性质,又有“资源补偿费”的性质。
  (二)税金重复设计,资源税调节收益的级差功能没有充分发挥
  资源税具有调节采矿企业超额利润的功能。2006年,国家为了加大对石油行业高额利润的调节,又出台了石油特别收益金,其功能与资源税重复,而资源税调节收益的级差功能没有充分发挥,对资源本身的差异考虑不充分。例如,黑龙江开采褐煤的大雁煤矿,远离煤炭用户,且煤的发热量低,每吨煤的售价仅50元-60元,每吨煤的资源税为0.3元;而地处河南平顶山地区的平顶山煤矿由于交通方便,离用户近,煤质好,每吨煤售价约为200元-300元,每吨煤的资源税为1.3元。显然这种资源税是不能反映资源级差收益的。
  (三)资源税费征收税率低,资源税征收方式和计税依据不科学
  现行资源税率明显偏低,补偿费费率亦过低,国外多为2%-8%,我国平均只有1.18%,且税和费由不同的部门征收,各地在管理上不相一致,从而导致各地采矿企业税费负担高低不同。另外,目前资源税实行从量定额征收的办法,没有配合从价征收,计税依据是销售量,而不是实际开采量,不利于对资源的保护和合理开采。
  三、国外采矿业资源税费制度
  国外采矿业特有的资源税费制度主要包括权利金、资源超额利润税、耗竭补贴、采矿业权租金。
  (一)权利金(Royalty)
  20世纪末、21世纪初,英美法系国家普遍采用了权利金制度,这是矿产开采人向矿产所有人因开采不可再生资源而支付的补偿。它作为一种绝对地租,反映的是地下矿产资源的原位价值。各国权利金费率各不相同,多数在3%-8%之间,还有不少为5%。大多数国家采取从价计征或从量计征方式来征收权利金,还有一些按照采矿企业利润的一定比例计征。部分国家煤炭资源权利金费率的比较如表2所示。权利金一部分作为国家财政收入,一部分分给矿产资源所在地的地方政府,还有较大的一部分作为矿产资源勘查、开发管理以及环境保护、资源保护等活动的基金。
  (二)耗竭补贴(Depletion allowance)
  耗竭补贴是采矿企业独有的补贴,在美国年最早采用。它是指每个纳税年度从净利润中扣除一部分给矿产资源的所有人或经营人(矿权人),用于寻找新矿山,以替代正在耗竭的矿山。耗竭补贴与权利金的基础是相同的,即矿产资源是一种不可再生的可耗竭资源。不同点在于,权利金是补偿给矿产资源所有人(一般是国家)的,而耗竭补贴是补偿各矿权人(经营人),以鼓励他们更积极地从事矿产资源勘查开发工作。耗竭补贴有两种类型的补贴形式,即成本补贴和百分比补贴。部分国家资源耗竭补贴条款见如表3所示。
  (三)资源租金税(Resource Rent tax)
  资源租金税也称附加利润税,是对采矿企业所创造的超常利润征税。超常利润起源于矿产资源的内在质量、品位或可接近性,相当于一种级差地租。其目的在于通过国家的干预,调节采矿企业在不同自然条件下造成的收益显著差距,促使采矿企业在相对平等的条件下公平竞争。只有当采矿企业的经营实现了一个栅栏收益率时才征收,包括三个要素:累积率(也称为贴现率);税率或费率;可扣减支出。在未达到这个栅栏收益率之前,是不收取资源租金税的。
  (四)红利(Bonus)
  红利制度在美国对可租让矿产较为常见,这些矿权一般由政府招标出让。红利是在矿业权招标、拍卖过程中形成的矿业权出让费,由中标人向矿产资源所有权人一次性支付或分期支付。实质上反映了公司对租地远景的看法(包括政府是否做过工作以及取得的成果)以及机会成本。
  四、国内外采矿业资源税费制度比较
  国内采矿业资源税费制度与国外有很多相似之处,但理论依据不充分,税费功能设计重复。国外采矿业资源税费制度经过几百年变迁,在理论上非常成熟,税种设置上也很科学。国内外采矿业资源税费制度对比情况如图1所示。
  权利金理论依据充足,体现了国家作为矿产资源所有者应得的权利。积极作用表现在:第一,国家对矿产资源的所有权在经济上得以实现。保证了政府在开始时就从生产中取得一些收入,不需要依赖对公司成本或利润的征税。特别是发展中国家,国有矿产资源多授权给跨国公司来开发,足额的权利金成为保证东道国所有者权益的一种重要形式。第二,保证探矿者和采矿者为使用耗竭性资源而支付机会成本,避免对矿产资源的滥采乱挖。第三,从理论上讲权利金与采矿企业盈亏无关,它属于必须支付的费用,但实际矿产资源价格下降或当矿山为边际经营时,对权利金会产生一定的影响。因此,政府在采矿企业开办初期及生产后期适当对权利金延期支付、减少或取消,使之成为采矿企业经济发展的调节杠杆。
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  *本文属基金项目:北京林业大学大学生创新性实验计划(编号:100601)。
  (作者单位:北京林业大学经济管理学院)

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