地方政府发展战略性新兴产业应注意的几个问题:战略性新兴产业

来源:求职职场 发布时间:2019-03-12 05:38:46 点击:

  “合肥建设创新型试点城市战略重点研究”课题组   课题负责人:吕薇 课题组成员:马名杰 田杰棠 沈恒超 戴建军 杨超   执笔:田杰棠      地方政府是战略性新兴产业的重要发展动力,地方政府如何选择、规划和支持战略性新兴产业发展,对我国实现战略性新兴产业发展目标和经济发展方式转变至关重要。地方政府应充分认识战略性新兴产业发展的长期性、技术与市场的不确定性,以及现有产业发展体制蕴含的系统性风险;应根据本地的资源禀赋特点和优势选择战略性新兴产业重点发展领域,尽量避免与其他省市过度雷同;应重视激励创新的制度建设,注重培养市场竞争机制,促进技术和产业动态发展。
  发展战略性新兴产业是中央政府在国际金融危机发生后提出的重大战略举措,对我国在中长期内能否完成经济结构调整和发展方式转变的重要任务,具有举足轻重的作用。在完成顶层设计之后,产业发展的重任必然要落在各区域、各地方。在中央领导层提出了发展战略性新兴产业的思路后,地方政府反映迅速、态度积极。自2009年开始,各地纷纷确定了自己的战略性新兴产业发展领域,并出台了若干支持措施。除了省级层面之外,各省会城市、地级市也都积极出台了发展战略性新兴产业的规划和政策,力争成为战略性新兴产业的优势区域,以获得国家的更大支持。在这种形势下,地方政府如何选择、规划和支持战略性新兴产业发展,对本地区未来经济增长的可持续性至关重要,也关系着区域经济能否真正实现发展方式的转变。
  
  充分认识战略性新兴产业发展的特殊性
  
  发展战略性新兴产业是长期战略而不是短期任务
  在国务院审议并原则通过《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》(以下简称《决定》)后,战略性新兴产业被部分媒体形容为继2008年我国政府提出的“4万亿”经济刺激计划之后的“下一个4万亿”1,被认为是应对国内生产总值(GDP)增速放缓、防止经济二次探底的重要举措。事实上,发展战略性新兴产业是一项关乎国家长期发展战略的重大的宏观决策,是中央领导层在多次咨询专家意见和反复调查研究的基础上提出的战略举措,其决策周期长达一年多。发展战略性新兴产业主要目的不在于解决短期内的经济复苏,而是着眼于我国未来10年的产业结构调整和发展方式转变,培养推动经济长期增长的持续动力。
  从产业本身的发展特点来看,战略性新兴产业与一般的高技术产业有所不同,许多重点领域在世界范围内都还处于产业化的初期阶段,真正实现新兴产业的规模化发展需要一个较长的时期。
  
  战略性新兴产业发展存在不确定性
  目前,战略性新兴产业是世界各国关注和推动的重点,其发展前景仍有待观察。与传统制造业不同,我们不仅仅是在模仿发达国家已经成功的模式,在一定程度上是与发达国家一同出发,走一条新的发展道路,其中存在着一些不确定性。这种不确定性一方面意味着发展战略性新兴产业存在风险,另一方面也预示着新兴产业的内在活力。事实上,规避风险的最佳方式恰恰是鼓励和利用这种不确定性,培养市场带来的产业发展活力。
  1、技术发展路线的不确定性
  战略性新兴产业在起步阶段同时存在创新活跃和技术不成熟的特点,在技术水平上领先的产业化路线不一定最终在经济性上取得优势,从而成功实现商业化和规模化。而且,不同的技术路线可能随着其他条件的发展变化而在不同时期表现出市场生命力。如太阳能光伏领域的多晶硅制备技术,目前就有改良西门子法、新型硅烷法等技术,不同的技术生产一千克多晶硅,耗电相差100 多度2。在这种情况下,仅仅依靠政府短期的大量研发投入和要素投入扶持来发展新兴产业,可能会带来巨大的风险。
  2、未来市场需求的不确定性
  战略性新兴产业市场需求不确定的主要原因有多个方面:一是许多新兴产业的发展模式属于供给带动需求,而不是需求拉动供给。物联网可以带来新的需求,但是最终形成什么样的商业模式还存在不确定性。靠政府投资示范应用项目从而创造初始需求是必要的,但是最重要的是通过商业模式的创新激发真正的市场需求。二是新兴产品的经济性还有待提高,如新能源汽车的用户成本就比普通汽车要高,在发展的初期依赖于政府补贴和大量的基础设施投入,这种扶持是否能帮助新产品最终为市场接受,还有待实践检验。
  
  现有产业发展体制可能放大新兴产业的发展风险
  地方政府推动产业快速发展的方式主要是依靠短期内动员资金、土地和研究开发的大量投入,这是我国得以迅速推进工业化过程的主要动力和成功经验之一,但是同时也带来了产业发展雷同、盲目重复建设、产能过剩等一系列问题。由于战略性新兴产业的发展前景并不像传统制造业那样明确,因此缺少市场约束、不考虑新兴产业生命周期和特征的地方政府投资行为,很容易造成资源浪费、产业雷同、过度竞争等现象,从而放大了新兴产业的内在发展风险。根据国信证券对各地2010年前7个月战略新兴产业项目投资情况的调查来看,发展新能源及相关设备的省份高达25个,是投资热度最高的一个行业,规划投资总额更是高达4400亿元。从产业发展手段来看,各省市对发展战略性新兴产业的仍然主要集中于加大要素投入。目前全国29个省市出台的战略性新兴产业规划中,有16个省市提出设立财政专项,21个省市提出加大税制的支持,21个省市提出要设立重大项目和示范工程。
  选择区域战略性新兴产业重点发展领域的几个原则
  
  从目前各省市出台的战略性新兴产业规划来看,部分地区对战略性新兴产业存在一定的认识偏差。相对于国家层面的选择标准而言,地方政府一般倾向于适度扩大战略性新兴产业范围,有的产业发展规划把传统的高新技术产业也纳入了新型战略性产业。这种“宽口径”的选择目的在于争取更多的优惠政策,并确保未来5-10年的产业规模发展目标的实现,但是却有违国家发展战略性新兴产业的初衷。2010年10月21日,国家发改委针对战略性新兴产业进行了解读,明确指出:高新技术产业中有些技术相对成熟、不具备高成长性的领域,不属于战略性新兴产业,比如石化深加工、绿色食品、林产业、海洋产业、文化创意、现代物流等。
  战略性新兴产业是高技术产业中的高端部分,也是在未来10-20年内处于高速成长期的新兴产业,它与我们一般所言的高新技术产业有较大区别。地方政府在选择和发展战略性新兴产业时,应具有战略眼光,避免以新瓶装旧酒,要持续跟踪技术发展进程、进行较深入的预先研究,并根据本地的资源禀赋特点和优势选择战略性新兴产业重点发展领域,尽量避免与其他省市过度雷同。
  
  着眼于本地区长期发展的战略和全局
  必须充分认识到,发展战略性新兴产业是本地区的长期性、全局性战略举措,而非短期、临时性措施。选择战略性新兴产业,要立足于本地区的长远可持续发展,要对本地区经济社会发展起到重要的支撑作用,又要引领本地区未来发展方向。在未来国内区域发展与竞争中,战略性新兴产业将成为本区域参与经济竞争的主要利器,是本地区在未来区域发展格局中拥有一席之地的重要保障。
  
  与国家已经确定的重点领域有所呼应,但不一定求全
  国家层面在选择战略性新兴产业时,经过了多次讨论和论证,确定的方向和领域都是比较科学的,也是比较具有产业发展前景的。地方政府确定的战略性新兴产业,应与国家已经确定的7个大领域、若干具体发展方向有所呼应。当然,在个别具有地方特色的高技术领域,可以选择一些与国家战略不同的方向,前提是要其符合战略性新兴产业的普遍特征。但是,地方选择战略性新兴产业一定要避免求全,甚至将国家层面确定的7个领域都纳入本地区支持范围,势必导致重点不突出、本地特色不突出,难以取得有效突破。
  
  对本地区而言,技术上要有一定的创新性
  战略性新兴产业涉及的核心技术,应该代表着未来技术发展的大体方向。为此,应对未来长期技术发展路线有一定的趋势性预测,在选择新兴产业时应保证其核心技术在一定时期内不落伍,为高新技术产业发展提供新的增长引擎。
  
  要有较大的潜在市场需求
  认真研究未来10-20本地区以及国内外居民消费结构的升级方向,对产业发展的潜在市场需求进行较为科学的预测,以保证产业发展具有长期稳定而又广阔的国内外市场需求。要保证未来在政府的扶持下产业能走上一条自我生存壮大的道路,不能仅仅依靠政府的优惠、采购和补贴来支撑。
  
  对本地区实现产业结构调整升级具有直接支撑作用
  首先,战略性新兴产业相对于本地区的传统产业,资源和能源消耗应该更低、对环境污染应该更少,能带来良好的经济技术效益;其次,在一些高能耗、高污染的传统产业逐步淘汰的同时,战略性新兴产业应有能力及时发展壮大,从而实现产业结构升级的目标。
  
  能带动本地区一批相关产业发展
  应依据区域投入产出数据进行科学分析和预测,选择与本地区产业关联作用较大的新兴领域重点发展,使其带动一批相关的配套产业,形成创新活跃的产业集群,创造较多的就业机会。
  
  发展战略性新兴产业若干思路性建议
  
  为战略性新兴产业确定质量和数量并重的发展目标
  从目前情况来看,各地方出台的发展目标普遍比较乐观,包括一些中西部省份都提出了较高的目标。如湖南省提出,到2015年战略性新兴产业增加值年均增长20%以上,总量达到5000亿元,占GDP的比重超过20%;陕西省提出,到2015年战略性新兴产业增加值占生产总值比重达到15%以上。安徽省则提出力争到2015年战略性新兴产业产值突破1万亿。这些发展目标都已经超过了国务院确定的2015年战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重达到8%的目标。
  确定战略性新兴产业的发展目标与选择领域一样重要,也息息相关,领域选择过于宽泛,发展目标则相应也会比较高。从战略性新兴产业发展的风险性和长期性来看,理应保持一定的谨慎态度。地方政府在确定发展目标时,一方面应根据本地区的历史发展速度,参照国务院《决定》提出的发展目标,横向比较其他省份的发展规划,提出合理的总量目标;另一方面还应重视产业发展质量,提出一些质量指标,比如单位产值能耗、产业增加值率、研发强度等等。
  在加大投入的基础上,应重视加强区域创新制度建设
  以政策性资金对战略性新兴产业加大投入和扶持政策固然十分重要,但是区域创新环境的建设其实更应得到重视,有时制度建设能起到事半功倍的作用,也有利于节约财政资金。
  在创新制度建设方面可以考虑的举措包括:建立不同所有制、不同规模企业公平竞争的环境;建立区域私募股票发行和交易场所;加大战略性新兴产业领域的知识产权保护力度;提高政府服务效率,提供企业对政府服务的监督渠道;引导科研院所发挥共性技术平台的作用等。
  
  注重培育和扶持民营中小企业,增加创新活力
  大项目和大企业是地方经济产业发展的基石,以大企业为抓手能够较快推动一个产业的发展,相对而言发展风险比较小,成功的可能性更大。但是,大企业、尤其是大型制造企业一般技术路线和发展方向已经定型,缺乏技术创新的动力和冒险精神。在革命性新技术出现时,大企业的接受程度和速度往往不及中小企业,中小企业对技术和市场的感觉更加灵敏,决策机制更加灵活,往往能实现跨越式发展。例如,国外对我们高度封锁的超高速局域网核心技术、具有自主知识产权的高端CPU、大容量锂电池和液流电池蓄能电站等都出自于民营科技企业,特别是科技型中小企业 。美国有大约80%的技术创新出自于中小企业。
  地方政府在制定产业政策时很容易向大型企业倾斜,将大的专项资金投向大项目和大企业,这有其一定的合理性。但是同时也不能忽视对民营中小企业的培育,应充分发挥小企业的创新活力和发展的多样性,寻找更多的产业发展机会。
  
  及时评估和调整战略性新兴产业领域,形成梯度化发展态势
  培育战略性新兴产业还需要较长时间,在发展过程中,有些新兴产业可能会由于技术、需求、体制等各方面的问题而被市场所淘汰,同时也会有一些新的技术和产业形态逐渐出现,应根据时代变迁和内外部环境的变化进行调整,以适应经济发展过程中出现的新趋势、新要求,及时布局新兴领域。具体来说,建议本着“支持一批、培育一批、谋划一批”的原则,形成梯度化发展态势。“支持一批”是指立足于原有高技术优势产业,选择一些有发展基础、能形成较大产业规模的新兴领域;“培育一批”是指重点培育新兴技术中已经具备产业化条件的领域,推动这些产业完成了产业化,并重点培育使其逐步实现规模化。“谋划一批”是针对具备一定的技术基础,但产业化上存在一定难度的领域,是未来5-10年后可能规模发展起来的新兴产业,对此应提前布局。
  
  在发展战略性新兴产业的同时,也要注重传统产业升级
  从产业规模来看,目前传统制造业仍然是工业的主体。在很长一段时间内,传统产业虽然面临调整,但仍然是产业发展的重要部分。战略性新兴产业发展具有较大的风险和不确定性,相比之下,传统产业的升级路线比较明确,有更多的经验可资参考,也符合产业结构调整和发展方式转变的大方向。因此,在投资战略性新兴产业的同时,也要在传统产业升级上下更大的功夫。
  
  脚注
  1 如许可新,《战略新兴产业加快推进,业界称为下一个4万亿》,《证券日报》,2010年11月23日。
  2 资料引自《冯飞:发展战略性新兴产业应以五大问题为抓手》,《中国经济时报》2010年4月8日。

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