农民工市民化的主要障碍及对策分析:农民工市民化研究

来源:求职职场 发布时间:2019-04-09 06:18:43 点击:

  国内外专家和学者普遍认为,21世纪是城市的世纪,这既是对城市化的充分肯定,也是对城市化寄予的厚望。对我国这样一个农业大国而言,推进城市化进程,意味着将占全国人口64%的农村人口逐渐“化”为城市或城镇人口。从操作层面而言,首先要使进城农民工割断与乡村土地和农业劳动的关系,在城市或城镇中固定居住,固定工作,并且取得与城市居民相同的身份(城市户口),享受与城市居民相同的权益保障。这是一个规模空前、难度空前的历史性的伟大工程。在这个工程中,农民工市民化的程度关乎城市化水平和整个国家现代化的发展进程。因此,推进城市化进程,必须下大力解决农民工市民化的问题,这是城市化的题中应有之意。
  一、农民工市民化面临的主要障碍
  (一)思想观念上的障碍
  长期以来,人们在思想观念上受城乡“二元”体制的影响很深,对农民工市民化的必要性和战略意义缺乏应有的认识。有些官员面对大量农民工进城存在着担心:害怕农民工进城引起公共资源紧张、社会治安恶化;担心农民工进城会挤占城市职工就业岗位,加剧城市劳动力供求矛盾。城市市民对农民工进城也表现出矛盾心态:一方面认为农民工是廉价劳动力,可以分担城市居民不愿做的很多脏活、累活、险活;另一方面又认为农民工进城抢了自己的饭碗,增加了就业难度,加之农民工素质低、犯罪率高,使城市居民失去安全感等。这些观念造成了城市市民不能公正地对待农民工,缺少包容之心。
  (二)制度和政策上的障碍
  1. 户籍制度严重阻碍了农民工融入城市
  我国长期实行的户籍制度不仅把城乡人口划为彼此分割、极不平等且很难逾越的两个社会群体,而且把农民禁锢在农村土地之上,拒于城市大门之外,即使已进城多年的农民工,依然被排斥在城市管理体制之外。数据表明,目前中国城镇的常住人口达5.2亿之多,而拥有城镇户口的市民人数却只有2.5亿多,即是说,城市人口中有一半以上不被当作市民。近年来城乡分割体制虽有所松动,但是很多大中城市要求来外人口必须在本市购买一定标准的房产、投入较高数额的资金或具有大学以上的学历才允许迁入户口,甚至一些小城镇也设置了多达数千元的城市增容费。可见,农民工进城的成本偏高,农民工市民化仍然有很多限制。农民工与生活工作在同一空间的城市市民存在身份与地位的巨大差别,难以融入城市社会。这与农民工市民化的要求很不相称,严重阻碍了农民工市民化的进程。
  2. 就业歧视使农民工在城市择业阻力重重
  对进城农民工的就业政策,直接影响到农民工市民化程度。近年来中央政府从战略高度出台了一系列政策,为农民工进城开放绿灯。但许多地方政府往往采取了不同的政策态度,使中央政策难以真正落实。一些城市政府出于代表城市市民利益考虑,以本市劳动力充分就业为施政目标,在农民工市民化问题上,实行抑制政策偏多,鼓励政策为少。在实际工作中缺乏热情、引导不够,对农民工市民化存在着重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排的现象。
  3. 社会保障体系无法覆盖所有进城农民工
  我国社会保障体系尚处于逐步完善之中,进城农民工的社会保障整体呈现比较薄弱的局面。因城镇建设丧失土地的农民中,有一部分得到了较为合理的补偿和安置,基本解决了社会保障问题,更多地方的失地农民,仅得到了不足以维持长远生计的补偿金,沦为种田无地、就业无岗、保障无份、生活无着落的“四无”农民,这导致失地农民与当地政府和用地单位的矛盾冲突。对于已获得城镇常驻户籍的农民工,有的有稳定住所、职业和收入,有的虽有固定住所,但职业和收入却变化不定。这些人都享受不到城镇居民所享有的各种社会保障。流动性较大的进城农民工,大多在私营企业就业,维权意识和参保意识较差,许多私营企业主违反劳动法不给他们投保。更有甚者,一些国有企业和事业单位利用农民工就业困难又急于就业的窘境,在招用农民工时,既不签订劳动合同,也不给农民工投保,严重侵害农民工的社会保障权益。总之,社会保障水平已成为进城农民能否留得住的关键。
  4. 农民工子女的教育问题无法保障
  由于没有城市户籍和足够的经济实力,进城农民工子女很难享受和城市儿童同等的教育资源,致使很多农民工子女或失学,或被迫上质量很差的学校,或回村成为留守儿童。农民工绝大部分为流动人口, 长期处于不断迁移之中, 大量农民工子女失学情况令人堪忧。这必然导致农民工子女整体素质不高,随之产生第二代或第三代农民工,给农民工市民化过程带来巨大阻碍。
  (三)城市就业空间难以适应农民工市民化的需要
  农民工市民化的进程与城市经济发展的速度、规模有着密切联系。城市经济发展速度快、规模大,对劳动力需求量就大,农民工市民化的进程就快。近年来我国城市经济发展的成就有目共睹,但还不能满足农民工大军进城就业的需求,加之目前我国经济增长方式正由粗放型向集约型转变,就产生了资本和技术替代劳动力的现象,对劳动力的需求逐渐减少。随着企业竞争越来越激烈,破产企业和实行资产重组的企业产生大量下岗职工,使得城镇就业压力加大。农民工进城就业的范围只能局限在层次较低的产业和行业,对进城后的收入预期下降。农民工进城就业空间的紧张,以及农民工进城后生活、就医、子女教育等方面大幅度支出的困难,制约了农民工市民化的进程。
  (四)农民工整体素质有待提高
  许多调查显示,现在的进城农民工年龄一般低于劳动人口的平均水平,绝大部分集中在20―35岁之间,受教育程度普遍偏低,整体素质不高。根据国家统计局农村调查总队的调查,2001年我国农村劳动力4.82亿人,占全国劳动力总量的70%,其中初中及初中以下文化程度的劳动力高达87.8%。农村劳动力文化程度的具体结构分布是,文盲或半文盲劳动力占7.4%,小学程度占31.1%,初中程度占49.3%,高中程度占9.7%,中专程度占2%,大专及以上程度占0.5%。在农村劳动力中,受过专业技能培训的仅占13.6%。这种状况必然导致农民工进城后就业竞争力低,一般只能在加工业、建筑业、运输服务业、小商业等较低层次的产业就业。除此之外,农民工的政治法律意识、思想道德素质、生活习惯、行为习惯和心理素质等,都与城市环境和发展要求不相适应。
  二、推进农民工市民化的对策
  (一)注重战略思考,彻底更新观念
  针对人们在农民工市民化方面存在的错误观念,要通过政府文件、党报党刊以及电视、电台等多种途径和形式,大力宣传农民工市民化对缩小城乡差别、促进整个国民经济和社会发展的重大战略意义。要知道,农民工市民化的发展可促进农村人口向城镇转移,增加农民收入,改变农民的消费观念与消费模式,为城市工业品开辟广阔的市场。进城农民工不仅是消费者,更是财富的创造者。他们为城市发展做出了巨大贡献,让他们共享社会进步和城市化发展的成果是理所当然的。
  (二)创新户籍制度改革的思路
  随着我国户籍制度改革成为地方相机决策的内容,特别是在农民工进程就业的现实和财政增收的压力下,地方政府对户籍制度改革的力度明显加大。近些年来,大多数省区在户籍制度改革方面均做出了颇为不凡的动作。一个具有共性的改革,是尝试建立城乡统一的户口登记制度。到2007年,全国已经有12个省、自治区、直辖市,相继取消了农业户口和非农业户口的划分,统一了城乡户口登记制度,统称为居民户口。
  户籍改革旨在建立一体化的不被分割的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。表面而言,城市户口的福利含金量造成了推进户籍制度改革的悖论:越是在户口中附着较多福利内容的地区,户籍制度改革越是困难;而户籍制度不改革又无法改变其附着的福利内容。如果换一种思维,不是单纯考虑给哪些人改变户籍身份,而是着眼于把福利内容从户籍身份上剥离,或者说,把福利上的差距缩小到无须借助户籍身份的转变即可共享服务,则可以打破改革面临的困境。归根结底,户籍制度改革的实质并不在于是否放宽了入籍的条件,而根本在于是否把福利因素与户籍身份相剥离。因此,把户籍制度与这些领域的改革相结合,从而形成一种相互补充、相互促进的关系,有助于政策调整和推进改革,也抓住了户籍改革的实质内容。
  (三)构建新的社会保障体系
  在建立农民工社会保障的基本思路上,当前理论界还存在着较大的意见分歧,主要有以下几种观点:
  其一,应将农民工纳入到现有的城镇社会保障体系;其二,应对农民工实行相对独立的社会保障制度;其三,可将农民工纳入到一种“低门槛、开放式与可持续的社会保障新计划”中,构建中国社会保障新平台;其四,应将农民工纳入到农村社会保障体系。此外,有人认为农民工是必须予以高度重视和关注的社会弱势群体,应采取分类分层保障的办法,依次解决农民工的社会保障问题。还有人提出了“低起点、多层次、土地换保障”的农民工社会保障设想和解决办法。综合上述四种观点,从我国目前的基本国情看,只有采取第四种观点是切实可行的,具有可操作性,可以真正解决好农民工的社会保障问题。
  (四)强化政府的引导和服务
  城市政府要由过去的限制农民工向主动吸引农民工转变,并为农民工做好各种服务。第一,要根据城市现有规模和城市化发展的目标和趋势,以及城市经济增长速度和各项基础设施建设的承受能力,确定吸纳农民工落户变市民的数量和实施计划,将进城农民工住房、子女上学等问题,纳入城市总体建设规划合理安排。第二,要建立全国统一的劳动力市场信息服务平台,主动为农民工提供城市劳动力需求信息,统筹开发城乡劳动力资源,对进城农民开展科学有效地指导和服务,引导劳动力向城镇有序转移。第三,要做好对进城农民工的培训工作,开展职业技能、基本权益保护、法律知识、城市生活常识等方面的培训指导,以提高进城农民工对城市的适应能力。第四,要进一步加大对劳务中介市场和用工市场的清理整顿力度,坚决取消各种不合理收费,加快制订和落实相关劳动法规,健全劳务纠纷协调仲裁机构,依法严厉打击针对进城农民工的各种违法犯罪行为,维护农民工的合法权益,为进城农民工创造一个良好的社会环境。
  (五)努力扩大城镇就业空间
  企业数量不足,特别是中小企业少,是我们城镇就业困难和农村人口得不到有效转移的重要原因之一。要大力发展中小劳动密集型企业,大中小企业并举,才能使中国在国际竞争中既具有优势,又能扩大吸收城乡劳动力的就业容量,使国内劳动力资源得到充分利用,促进城市化进程。建议政府从战略高度调整产业结构,大力扶持和发展第三产业,挖掘第三产业的发展潜力,可创造大量的就业岗位。
  (六)促进教育体制改革,全面提高农民工素质
  第一,改革现行义务教育体制。目前,国家可以扶贫名义在贫困农村地区实行免费义务教育, 然后逐渐在全国推广实行。对城市中来自贫困地区和西部地区的农民工子女实行免费入学,不能以户籍等原因为由拒绝他们入学。为防止农民工子女在受教育时因户籍影响而在班级里处于可有可无的位置, 在对教育教学考核时,将现行的“户籍人口”统计口径改为“常住人口”统计口径等。这样, 可使农民工子女教育问题纳入整个城市教育规划之中, 即便是原来不愿接受农民工子女的学校, 出于自己的教育业绩考虑也会像对待城里孩子一样对待他们。
  第二,规范农民工学校。国务院办公厅2003年转发了教育部等六部委《关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见》, 对农民工子弟学校做出了规定。农民工子女目前的处境和地位有其历史必然性。政府有关部门首先应解决农民工子女学校的合法性问题, 对办学者和教师的素质、教学活动和教育质量等进行有效监管, 达到标准的学校可以合法化, 不具有办学条件的予以取缔。在此基础上, 设立相应的管理机构,进行要加强对农民工学校的宏观指导与管理工作, 严格制定办学标准和细则, 对教学活动和质量实施有效监督, 上级教育行政执法监督部门应把农民工子女教育情况列人对政府教育工作考核内容。
  第三,抓好职业技能培训,提高进城农民科学文化素质和思想道德素质。一是针对进城农民工中的文盲和半文盲群体,举办各种类型的扫盲培训班,提高他们的文化素质。二是通过资金扶持,鼓励进城农民工中的中青年群体通过自学考试、电大、函授教育甚至普通中、高等教育等形式,提高学历水平,改善知识结构,增强就业竞争能力。三是通过多种形式对进城农民工进行现代观念、城市意识、全局思想和法制观念教育,引导农民破除小富即安、小农经济思想,树立求大发展的创业精神;破除封闭保守、头脑僵化、急功近利的思想,树立开拓精神和竞争意识、开放兼容、善于协调的团队精神和可持续发展的观念;破除自由散漫的生活习惯,树立遵时守纪、依法办事的观念;克服维权意识和政治参与意识淡薄的倾向,学会善于利用自己的权利进行充分的利益表达,积极参与公共事务,承担市民的政治参与角色等。
  综上所述,农民工市民化是一个涉及面广、极其复杂的问题。要彻底解决农民工市民化问题,需要构建包含户籍制度、农地制度、社会保障制度改革在内的,不断强化政府服务职能、统筹城乡发展和调整产业结构,融合各种教育平台和文化环境的一个完整和系统的模式。同时,鉴于我国特殊的国情,无法完全借鉴国外农民市民化经验,必须根据我国社会实际结合特有国情进行探索和研究。

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