民间金融是不是传销 农村民间金融发展中的政策边界

来源:人文社科 发布时间:2019-06-20 05:43:04 点击:

  摘要:在中国农村民间金融的发展过程中,一切不符合政府管制的行为都有可能涉及到非法的范畴。目前政府对农村民间金融组织所采取的管制方式:管理、默许、取缔。农村民间金融要把握好发展过程中的政策边界,在经营范围、价格操作上严守组织边界,切忌触犯高压线,在经营过程中控制金融风险保证资金安全,以求在夹缝中不断发展壮大。
  关键词:农村民间金融;政府管制;政策
  
  中国在金融领域一直实行着很严格的政府管制。所谓政府管制,是指政府为达到一定的目的,凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动施加限制和约束,用以有效实现宏观调控,保证经济稳定增长的一种行为。在农村民间金融发展中,政府管制体现于农村金融流通组织运行的各个环节上,从进入和退出条件、价格、行业服务标准,到监督检查、行政处罚,政府都有明确化的条文规定。一切不符合政府管制条文和政策意图的民间金融,都有可能涉及到非法的范畴。
  以个人信用为基础的民间金融,是一种在个体、家庭、企业之间直接进行金融交易活动的行为,具体的表现形式有民间借贷、合作资金互助会、信用互助社、合会、私人钱庄、租赁公担保公司、信贷投资公司等等。按其性质,可以把农村民间金融划分为白色借贷、灰色借贷和黑色借贷。所谓白色金融,指的是合理合法化的、经过银监会正式批准的金融活动;灰色金融一般是指合理化存在但未被银监会正式认可,对社会经济发展有益的金融活动;黑色金融则指既不合理也不合法的,对社会经济发展有极大的危害且现行法律所不容的金融活动。在许多情况下,民间金融常常被界定为非正规金融、地下金融、场外金融、隐形金融或体外循环金融。掌握政策边界,对于促使农村民间金融的健康发展,具有很重要的现实意义。
  农村民间金融走向阳光下发展,经历了一条曲折的过程。从20世纪90年代中期以后,农村民间金融在政策上才逐步放开,在现实中呈快速发展之势。
  在农村金融的发展过程中,多年来中央的一贯政策导向和强制性做法是在存量上发展,即在国有正规的农村信用社、农村商业银行上发展。所以从20世纪50年代计划经济时期,到21世纪改革开放以后很长的一段时间内,无论是在制度安排上,还是在人们的观念中,国家垄断下的农村民间金融都无存在和发展的可能,自发滋生的一些农村民间金融在各种因素的影响下常常作为非法金融而长期遭到严厉打击。
  改革开放以后很长一段时间内,政府在观念上对待民间金融的存在和发展有所松动,但现实中存在发展的法律环境并没有多大变化。1981年5月,国务院批转的《中国农业银行关于农村借贷问题的报告》中,肯定了民间借贷的作用,认为它是农业银行和信用社的补充,由此在20世纪80年代中后期,以农村合作基金会为代表的农村民间金融迅速崛起,对农村金融体制产生了很大的冲击。然而由于20世纪90年代金融秩序混乱导致了严重的经济社会问题,中央政府开始了长期的金融治理整顿过程,1999年农村合作基金会大部分被收编或关闭,而整个农村民间金融也几乎“一刀切”地被列入到非法之中。在相当长的一段时期内,除国有银行以外的一切农村民间金融,都属于地下金融或灰色金融、黑色金融之列。
  20世纪90年代中期以后,在经济全球化金融全球化的背景下,农村民间金融开始逐步脱离地下、非法的烙印,被认同为金融结构中不可或缺的一个组织部分。2005年4月4日国务院发布的《关于2005年深化经济体制改革的意见》中强调,由人民银行牵头探索发展新的农村金融组织。2006年12月22日,中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,允许在农村增设村镇银行、贷款子公司和农村资金互助社三类银行业金融机构,由此非政府的农村民间金融终于走向阳光。
  按照现行的相关政策法律规定,除银监会以外,任何地方政府和单位无权批准吸收存款。以是否具有正式审批的资质为标准,政府对民间金融组织所采取的管制方式:管理、默许、取缔。
  目前,农村新型金融组织,主要以三种形式存在:一是经过银监会批准并在工商所注册的农村资金互助社、村镇银行、小额贷款公司。二是经过政府有关部门认可,在民政部门登记的部分农村信用合作组织,如国务院扶贫办、财政部在国家级和省级贫困县推行“贫困资金扶助项目”所设立的金融互助组织。经地方农村工作办、民政局或相关部门认可,在农村区域中从事金融服务的民间机构。三是民间自发组织,未在银监会注册,也没有在相关的政府部分登记或认可的金融机构。
  经过银监会批准的、合法的农村金融组织,是农村民间金融中的佼佼者,他们在工商所注册,有合法从事金融活动的“准生证”和许可证,但数量非常有限。2007年全国只有23家,其中,村镇银行11家,贷款公司4家,农村资金互助社8家。2008年底,全国获准开业的新型农村金融机构已经达到105家。其中,村镇银行89家,贷款公司6家,农村资金互助社10家。2009年6月末,全国共有118家新型农村金融机构开业,其中村镇银行100家,贷款公司7家,农村资金互助设11家。根据2009年银监会发布《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》,2009-2011年三年计划将在全国再发展1294家新型农村金融机构。全国共有48000多个乡(镇)、691510左右个行政村,农村合作金融发展的空间与现实之间的距离,可见一斑。
  在实践中,政府默许的农村金融活动主要有三种:一是未经银监会批次、但经过地方农委、扶贫办或妇联等等有关部门认可支持、在民政部门登记的农村合作经济组织。十七届三中全会以后,各级政府积极探索发展农村经济组织的途径,在家庭承包经营基础上以一定区域内入社农户为主体、在组织内部为社员提供资金融通服务。二是有关研究部门和学者在实践中试行的农民合作信用社、扶贫经济合作社,具有公益性、扶贫性特征的、同时也追求可持续发展的小额信贷组织。如中国社会科学院课题组“小额信贷扶贫研究”中建立的小额信贷实验基地、清华-汇丰中国农村发展研究项目与中国扶贫基金会合作的“小额信贷试验基金”、大学社团/非政府组织(NGO)与非营利组织(NPO)进行的草根金融实验项目等等。三是民间亲友之间的友情借贷。这些金融组织的活动具有“非正规”的特点,“非正规”是指没有纳入银监会的正式监管体系,但有其合理化存在和发展的需求,对此,政府基本上采取“民不告,官不究”的默许态度。
  对于一切涉及非法集资、非法或变相吸收公众存款、高利贷、金融欺诈等行为的,一贯是严惩不贷。1995年之前,国家金融力量垄断全国,非国家的民间金融全部属于非法之列。20世纪80年代,政府多次在地下钱庄比较发达的温州地区展开过打击“金融投机倒把”活动;1994年北京长城机电公司沈太福非法集资案,1995年无锡大款邓斌非法集资案,沈、邓两人被判死刑震惊全国。1995年之后,民间金融逐渐步入合法化,但金融监管的力度和强度也随着增加。1995年《商业银行法》首先对非法吸收公众存款、变相吸收公众存款进行了规定,同年9月颁布的《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》明确规定了定罪、量刑。1997年新《刑法》增设“破坏金融管理秩序罪”一节,并新增“擅自发行股票、公司、企业债券罪”。凡是未经中国人民银行批准,擅自向社会不特定对象进行的非法集资;非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖都被列入非法金融业务活动。
  农村民间金融要把握好发展过程中的政策边界,掌握在夹缝中求得生存的本领,力求规范化发展。
  在农村民间金融中,未得到银监会正式认可,对社会经济发展有益的灰色金融,是农村民间金融的代表,他们不仅在数量中占据着绝对的优势,更重要的是在经营机制上占有天然的优势。民间金融作为相对于官方正规金融而言的一个概念,从交易活动的主体来看,参与农村民间金融交易的,基本上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人,而这部分经济主体同样对资金融通有着不可遏制的需求,农村民间金融链条短,成本低,手续便捷,机制灵活,成为农村经济社会发展中不可或缺的一部分。
  民间金融具有天然的“民主”特性,民营、民管、民受益,是所有民营组织特别是一些合作经济组织的特征,他们在规模上、业务范围上、市场定位上等许多方面不同于正规金融,而且正是因为非正规、非标准化的操作经营方式,节省了民间金融的成本,弥补了正规金融的不足。所以,民间金融的民营性与政府严格监管下正规金融的规范性有着天然的矛盾,把农村民间金融完全纳入到政府标准化规范化的模式中,会像农村信用社一样脱离民营的特点失去其自身的优势。所以政府在管理上大可不必用正规金融的资质标准和管理水平来要求和衡量民间金融,农村民间金融不必和不可能全部纳入到政府的监管之中,“非正规化”不等于非法,没有被正式认可不等于没有合理存在的基础。既要发挥农村民间金融在经济社会发展中,又要防范和化解金融风险的关键,和民间金融是否纳入正规监管部门的视线之中没有必然的关系。政府应该重点“堵”住黑色金融,随着社会经济的发展,灰色金融被逐渐认可是大势所趋。在中国农村改革的历史上,从包产到户、乡镇企业,到农民工进城,都经历了一个从拒绝到默许、推广,直至政策追加确认的过程。在农村民间金融的问题上,转变监管理念和监管方式,由政府主导式的政府管制,转向政府指导式的政府管理,由具体化的约束和惩罚到规则化的指导和服务,通过司法监管和自律监管的民事法规规范农村民间金融的发展,以法律途径解决民间的融资纠纷,是一种具有可行性和科学性的现实选择。
  近年来,随着民间金融逐渐的发展,各种形式的非法活动也借此流行起来。现实中一些居民被高额回报巨额收益所吸引,推波助澜了一些不合法活动。农村民间金融的发展适应了社会经济发展的要求,符合国家的政策方向,但现实中确实同时存在出现了一些问题。在目前政府严格管制仍然是现行规则的情况下,农村民间金融在发展过程中一定要注意自律,把握掌握好发展的两个基本点:一是在经营范围、价格操作上严守组织边界,切忌触犯高压线。非法或变相吸收公众存款、非法集资、高利贷、集资诈骗、金融欺诈等活动,是政府在金融监管中严惩不贷的主要对象,也在民间金融在发展过程中不可触摸的高压线。二是在运营过程中密切关注资金链的衔接,控制好金融风险。金融组织的最大内伤是金融风险,不论是民间借贷、标会、私人钱庄,还是合作金融,都需要一定的保障机制来保障存款人和组织成员的利益。加强内部管理制度的建设,同时引入存款保险制度,是控制内部金融风险的环节之一。如此情况下,在银监会“不告不理”的夹缝中,农村民间金融同样可以拥有大力发展的开阔空间。
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  *本文系软科学课题《郑州市农村合作金融发展路径研究》的阶段性成果,立项号:N2009FR0542。
  (作者单位:中州大学经济贸易学院;中州大学农村问题研究中心)

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