【基础设施运营的制度路径:引入竞争,放松管制】 基础设施

来源:文库题库 发布时间:2019-06-06 05:33:07 点击:

  摘要:文章在对基础设施垄断问题分析基础上,提出引入竞争、放松管制的制度对策,并由此设计了提高基础设施经营效率的制度安排。   关键词:基础设施;公共品;竞争;放松管制
  
  一、基础设施经营打破垄断的可行性分析
  (一)公共性变异
  1、需求水平的提升和需求弹性的增大带来基础设施的拥挤程度提高。随着经济发展和个人收入的提高,大众对基础设施呈现强劲的需求,当需求达到一定程度时,公共品变得拥挤,即具有了竞争性。这时,向消费者收取一定的使用费来排除私人消费就有了必要。因为,当公共品供给水平无法满足公共需要时,若继续免费供应,必然导致进一步的供给不足或过度消费,造成资源配置的低效率和福利的损失。同时,伴随着居民收入的增长超过只为生存的基本水准时,人们对公共品的需求变得更有弹性,这也使收费和价格制度成为必要。
  2、高科技和管理技术的不断发展使基础设施的私人排他成为可能。随着现代科技的发展,技术的进步和管理方法的革新改变了部分公共产品(包括基础设施)的非竞争性和非排他性,在一定程度上使排他性的私人消费成为了可能,即可以通过“受益者负担”的原则向使用者收取费用以弥补运营成本,甚至实现经营收益。这里所指的技术变革主要指公共品排他性量化技术的出现,如用电、用水、取暖、煤气等收费系统的采用和改进,又如电话、车站、停车场、公路等许多公共设施自动收费装置的广泛应用。
  (二)自然垄断性的变异
  1、市场规模的扩大为竞争者的进入提供了立足的空间。一般说来,一个行业的自然垄断能否成立,取决于平均成本最低时的产量相对于市场规模的大小。如果需求足够大,超出了厂商成本弱增的范围,新厂商就有了与老垄断商竞争的余地。如果没有排斥其他厂商进入市场的行政干预力量,那么只要市场需求领先于垄断厂商扩大生产规模的事实将足以使新厂商形成乐观预期,这种供不应求所留下的市场空间也就迟早会吸引新厂商的进入和立足。
  2、技术进步能在很大程度上改变自然垄断的边界。新技术的应用突破了原来的技术基础,形成对原有技术的替代,使基于原技术基础上而形成的规模经济均势被打破,从而为新厂商进入提供了可能,这在电信、电力行业表现得尤为突出。正如斯蒂格利茨教授所描述的:由于技术和运输成本可能会随着时间而发生变化,一个市场上的厂商数目也可能改变。
  3、基础设施经营业务品种日益多样化,也为新厂商提供了容身之处。相互具有一定替代性的品种会对自然垄断是否成立产生很大影响。随着基础设施品种的增加,原来一个自然垄断的大市场会细化为规模与技术经济特性不等的子市场。增加新品种可以成为新厂商进入市场的有力武器,它们利用品种的差异性进行专业化生产,可以展开更有效的竞争,而老厂商反而“船大掉头难”,竞争力相对减弱。
  二、基础设施的提供方式选择
  (一)提供方式的选择依据
  基础设施属于准公共物品及其过渡形态之中。按照其竞争性和排他性的程度,基础设施产业可分为四种类型(见图1):一是竞争性和排他性均较弱的一般准公共物品;二是排他性较强而竞争性较弱的俱乐部物品;三是排他性较弱而竞争性较强的可拥挤物品;四是竞争性和排他性均较强的可拥挤的俱乐部物品,这类物品接近私人物品。
  (二)基础设施的市场化机理
  按照O.E.威廉姆森的理解,决定交易特性的有三个要素:资产的专用性;不确定性;交易发生的频率。由这三个特性要素组合而成的交易特性决定了交易-协约的方式以及协约关系中应该采用的规制结构。一项交易的资产专用性越高,就越不容易转移或者因转移所遭受的损失也就越大,即越容易被“锁定”,在交易中可能面临着更多机会主义行为的影响与威胁,因而市场资本进入的可能性越小。交易的不确定性越大,意味着市场交易费用越高,越倾向于采取政府管制;而低交易频率由于缺乏交易的规模经济性,市场资本一般不会进入,往往采用政府供给的方式进行。按交易特性,我们可以把与基础设施相匹配的不同类型的规制结构区分为以下几类(见图2)。其一,涉及高度专用性资产、资产不可分、交易对象不明确(消费资格不排他)的交易,不论其交易频率的高低,我们都可以认定基础设施的生产者必是政府或非营利性组织。其二,涉及高度专用性资产,但资产是可分的,即投资具有竞争性,并且经常重复发生的交易,无论其交易对象是否明确,都可以通过与政府部门签订服务合同采用市场方法委托经营。其三,涉及高度专用性资产,交易对象明确,不论其交易频率的高低,都可进行市场运作。在资产可分的条件下,政府不作为;在资产不可分的条件下,政府进行价格管制。
  三、提高基础设施运营效率的制度安排:引入竞争、放松管制
  (一)打破垄断,重建政府管制
  1、将自然垄断性业务和非自然垄断性业务分离,实行“管一块、放一块”的方针。政府管制的基本政策应是严格控制自然垄断业务的经营范围、保证其垄断“经营”效率。对于非自然垄断业务,政府应放松准入壁垒,允许多家新企业进入,以较充分地发挥竞争机制的作用。当然,政府仍然要控制进入非自然垄断物品经营业务领域的企业数量,并要求这些企业所必须达到的经济规模,以避免低水平的过度竞争现象。
  2、打破公共部门对基础设施生产权的垄断。当前我国的社会主义市场经济中,政府滥用行政权力,参与微观经济活动,排斥和限制竞争的行为仍很严重,在公共品生产领域表现尤为突出。我国目前要解决的垄断问题并不是真正的市场经营性垄断,而是来自于行政体制与行政权力控制所造成的公共部门对公共品生产权的垄断。为此,必须改革政府管制制度,进一步放松对民航、铁路和公路运输、通讯、医院等公共品生产的行业管制,向国内外开放公共品生产市场,引入竞争机制,以此打破公共部门对公共品生产的垄断权。
  (二)引入竞争机制,实行制度创新
  1、推进微观基础的公司化改造,改革企业内部治理结构。公司化是实现基础设施运营市场化的一个基本前提,这是保证政府不再对企业经营实施不必要行政干预的一种有效的制度安排。为此,需要进一步深化企业内部经营机制的改革,建立以公司化为主要内容的现代企业制度,通过形成明晰的产权基础和有效制衡、规范化的法人治理结构,特别是通过实现政企分开,赋予企业充分的经营自主权,使企业按照商业化原则从事经营,进而不断提高基础设施运营市场化的程度。
  2、改革基础设施收费的价格形成机制。基础设施项目常常无利可图并不应完全归因于其本身的属性,很大程度上是由于体制原因,特别是价格形成机制的问题。因此,必须改革价格形成机制。价格形成方式取决于两个关键因素:产品的市场结构;产品的公共性程度。根据产品的市场结构,对能够形成充分有效竞争的业务和环节,应逐步放松价格管制,采用市场价格形成方式,允许企业自由定价。而对于具有自然垄断性的业务和环节,为了防止形成垄断高价,仍需实行政府定价,但这里的政府定价也可以尝试竞争性投标确定价格或利用价格上限规制的管理模式。
  3、引入竞争的方式也可多元化。有些自然垄断性比较高的行业,如我国当前的煤气、供暖、自来水产业以及有些行业分解出来的自然垄断性的经营业务,不能引入直接竞争,但可以使企业为市场的“垄断”而竞争。对此,世界银行曾提出了四种类型的安排:服务合同、管理合同、租赁合同以及特许权合同。在执行上述合同期间内,虽然没有市场内的直接竞争,但存在着为市场而进行的竞争,从而给企业以效率上的激励。如果具体而详细地规定经营的条件,合同能够增加公开性与责任感,则上述制度安排就能获得较好的效果。
  参考文献:
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  (作者单位:审计署驻广州特派员办事处)

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