香港土地权利制度对我国内地集体土地制度改革的启示_2018年农村宅基地改革

来源:小学教育 发布时间:2019-06-13 05:38:14 点击:

  摘要:伴随着我国工业化和城市化进程的加快,农村土地制度的进一步改革和完善势在必行,而我国内地农村现行集体土地制度存在着种种问题,对比香港土地制度上一些成功的经验,以期对我国内地集体土地制度的改革提供一些现实启示。
  关键词:土地权利;土地制度;集体土地
  
  土地权利和制度对于社会发展来说具有重要作用。对比我国内地和香港特区的土地制度,可以发现,土地资源丰富的大陆,处处存在着人、地、环境的矛盾冲突,而土地资源更为紧缺的香港却少受到这类问题的困扰。鉴于大陆土地法律制度的缺陷,充分借鉴吸收香港的土地利用经验,反思我们在制度移植过程中存在的误区和差距,显得十分重要。
  一、香港土地权利特点
  香港总面积1104平方公里,但丘陵山地占80%,适宜建设的用地极少。为了充分利用有限的土地资源,香港建立了发达的土地法律制度,并形成自身鲜明的特点。
  (一)土地权属界定清晰
  香港的土地所有权带有明显的殖民地色彩,1841年当英国人登陆香港,这种封建所有和王室所有的两种土地形式便高度融合,形成割让得来和租借得来的港英政府土地所有权形式,其构成主要有:一是对于香港本岛、九龙半岛界限街以南地区,分别是根据1842年中英《南京条约》,1860年中英《北京条约》而由中国让割给英国的,英国认为它对这两个地区的土地拥有所有权。二是新界地区是英国政府根据1898年中英两国关于《展拓香港界址专约》从中国政府处租借来的,租期自1898年7月1日起,截至1997年6月30日,为99年。英国政府是新界土地的承租人,而土地的所有权属于中国而非英国政府。三是港英政府对割让得来的土地,逐一地块的清理,确认权属,对本地私人拥有的土地进行登记。对于当时清朝政府发出的土地契约,他们同样认可。在完成了私人土地的登记之后,宣布无人拥有的土地成为“官地”,由港英政府进行管理,对于私人所有的土地,采用租借的方式,原土地所有者仍然可以使用,但土地租出期间,所有权归政府,使用权属承租人。事实上,在英国占领之前,香港、九龙和新界私人所有的土地所占份额非常有限,绝大部分土地为清政府所有,因而奠定了港英政府的“官地”所有权。
  香港政府对土地具有高度的垄断权,是香港最大的土地供应者,所有权和使用权分离,土地使用权由政府以批租方式有偿转让,这使得政府对土地发展保持有效的管制。一百多年来,香港政府除了将位于香港岛中区的圣约翰大教堂的一片土地出让给大教堂归其永久所有外,香港既存在官方独家对土地的所有权,又存在广泛的、私人的和共同的占有权和使用权。
  按照法律规范,私人或共同对土地的占有权和使用权只是在一定的期限和严格的官方具体要求范围内才是有效的。换句话说,香港政府是把土地的所有权和使用权分开来处理的,出让的只是使用权,而并未出让其所有权。所以,逐一对每一块土地界定权属、使用年限是香港政府严格管理土地最基本要求。1997年香港回归之后,《香港特别行政区基本法》第七条规定:“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有,由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用或开发,其收入全归香港特别行政区政府支配。”
  (二)灵活且严谨的土地使用权
  港英政府向来采用“有偿”批地的形式,卖地收益也一直是港英政府最大的财政来源之一,港英政府拍卖土地的收入占财政收入的10%左右。在1980-l981年高达37%。港英政府实行土地公开折卖方式,价高者得。通过土地的分开折卖和招标,使土地使用者精打细算,充分开发和利用所买的土地资源,获得较大的经济效益,从而推动整个香港经济的发展。
  由于香港的土地全部由政府垄断占有,港英政府也就始终掌握着土地所有权。不管土地使用权在市场上如何流通,都不会改变政府对土地的所有权。一般批出的土地年限为75年。租借地为99年。批、租期届满,如不再申请续期的土地,则由政府连同土地上的建筑物一并兼收,不作任何赔偿。此外,政府对批出的每一幅土地也都作了明确的使用时间和条件规定。投资者必须按照法定分区发展大纲设计并使用租得的土地。否则,政府可能把批约注销,将土地充公。
  为了能够对土地进行有效的管理,香港政府制定了一系列土地法例,包括专门的土地法例和与土地有关的其他法例。如《官地条例》、《城市规划条例》、《收回官地条例》、《土地折卖条例》、《官地租借条例》、《土地审裁处理条例》等。依照土地法例,对已批出的土地和未批出的闲置空地进行监督和管理。如果发现地产商的土地发展计划不合理,土地没有按规定使用或者违约增建、违约使用土地等情况发生,将严厉查处。高密度发展的城市市区模式是香港土地利用的基本方式,在土地稀缺的现实条件下高效利用每一块土地,香港城市规划的基本原则是优化利用每一块土地。也就是在环境许可的情况下兴建多层多用途的建筑,最大限度地利用土地。香港的建成区域只占了土地面积的20%,留下了相当数量的郊野、山林和农地,在一定程度上维持生态多样性。严格的保护农地政策,迫使城市只有从填海来取得新增土地,政府、开发商和规划者能做的,是在既有的约束条件下,透过规划的技术和手段来解决现实的问题,最大限度地为居住者提供福利。
  (三)开放且完善的土地市场
  在香港,港英政府既是建立土地市场的开创者,又是发展土地市场的决策者。由于香港的特殊用地结构:林地、草地占全港土地面积的67%左右,城镇建设用地占全港的21%多,农用地很少,仅占城镇用地的1/3,土地利用以城市用地为主导,城市化速度快、规模大,因此,城市土地集约利用程度高,市场化程度高。在有偿、有期、有条件使用土地原则的基础上,香港形成了发达完善的土地市场,包括一级市场和二级市场。一级市场是政府经营批租土地的市场,是香港土地经营的主导。二级市场是购买到政府土地(使用权)的私人之间进行土地转让、再转让的土地市场。二级市场是香港土地自由交易的基本环节,它决定着整个土地市场经营活动的经济效益。因此,香港的二级上地市场经营方式更加多样,竞争更加激烈,但在政府的监督、管理和控制之下,它仍然是一个活而不乱、兴旺繁荣的有秩序的市场。
  二、我国内地集体土地的特点
  (一)我国内地农村集体土地权利体系的演化
  和香港一百多年来的土地权利体系的演变相比,我国内地农村土地权利体系的演化主要发生在晚近60年来,经历了人类历史上极为罕见的产权管制变迁现象。首先,1949-1958年的国家有限管制阶段。国家通过政治运动――“土地改革”创造出一种土地的“农民私有私营”的产权制度,但这种私有产权既不是产权市场长期自发交易的产物,也不是国家仅仅对土地产权自发交易过程中施加某些限制的结晶。产权的排他能力和国家管制成本要比通过市场交易自然演化而成的私有制的运行成本高得多。其次,1959-1983年的完全管制的国有产权。国家通过对生产资料私有制改造和人民公社运动,占有了农村所有的经济要素――土地、劳动和资本,垄断了农产品的全部收购,关闭了农村要素市场,隔绝城乡人口流动,颁布了相关法律,从而成为所有制的第一决策者、支配者和收益者,集体在合法的范围内仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。国家高度垄断产权的结果是制度效率低下,监管不力,造成该时期农业总要素生产率大幅下滑。再次,1984年至今的集体管制的产权结构。从包产到户到家庭承包责任制,初步实现了农地所有权与经营权的分离,农民有了生产剩余的索取权。
  (二)现阶段我国内地集体土地存在的问题
  1、集体土地所有权主体不清,土地确权登记制度落而不实
  产权清晰是市场机制正常运作的基本保证,然而,当前农村土地产权关系的权能较混乱。我国现行《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都规定了农村土地属于集体所有。但对农村集体所有权的主体究竟是谁,立法上却相当模糊。
  首先,“农民集体”的概念在法学上不是科学的概念,“因为劳动群众集体的法律形态在法律上无法界定”。将“农民集体”视为一种独立的权利主体,这在理论上和实践上都是难以成立的。因为,“集体所有权的主体不可能是自然人,否则就会导致私有制或私有财产权;集体也不可能是法人,因为法人可能会破产,这样就可能导致集体所有制的瓦解”。其次,在我国现有的法律中,找不到一个代表“乡(镇)农民集体”的组织机构作为乡农村土地所有权的代表。这样法律规定的乡农民集体所有,实际上是无人所有。导致大量集体所有土地的暂时或长期出现“无主”现象。财产所有权理论认为,不论集体所有制还是集体所有权,都应该有明晰而具体的人格化的归属主体。再次,“农民集体”和“农民集体经济组织”不是一个概念,农民集体经济组织是“由个人联合起来的具有法人资格的组织”。组织内的成员不是所有的农村村民,法律不可能把集体土地所有权的主体赋予农村集体经济组织,否则会引起集体土地所有权主体的缺位。
  正是这种法律上的缺陷,造成了对集体土地随意处理的现象,从20世纪90年代开始实行的农村集体土地确权登记至今仍是一种形式,并没有真正落到实处,随着社会主义市场经济的发展和土地权利的价值日益显化,对于新增土地尤其是新开垦的土地其权属变化往往比较模糊;对于自然灾害如地震、河道改道等原因造成的灾毁土地的权属纠纷案件呈现出数量逐年增加、争议内容复杂化的特点,一些新出现的争议情况,在土地确权相关法律法规中尚未做出明确规定,导致在处理一些具体的土地权属纠纷案件时,缺乏确凿而强有力的法律据。为了保障土地所有者和使用者的合法权益,维护社会安定,确认土地权利的归属就显得非常必要和迫切。为此,1989年原国家土地管理局制定了《关于确定土地权属问题的若干意见》,1994年又根据实际情况,将其补充修改为《确定土地所有权和使用权的若干规定》。成为目前土地管理部门进行土地确权、土地登记、解决土地权属争议的重要依据,同时也是人民法院审理土地权属案件的依据,香港政府逐一地块登记的经验尤其值得我们借鉴。
  2、激而不活的农村集体土地制度与流转障碍
  我国现行的农地产权制度是在集体所有制下的家庭承包经营,除具有集体所有产权的缺陷外,还体现承包经营权益的模糊,没有明确土地承包经营权的物权属性及土地使用权流转合同的债权属性。首先,承包经营权的性质不确定,农户拥有的承包经营权不稳定。其次,承包地的收益权不完全,农地流转的收益低,不能形成对土地流转的激励。再次,土地处置权不完全,如承包权、使用权、出租与买卖权、继承权、抵押权、收益权和转作他用权等权益,以及如何在集体和农户之间具体划分等,土地流转的交易费用较高。基于现有的农地产权制度,农户尚不是一个独立的经济主体。农地产权受到来自行政方面的障碍,农地使用权流转机制难以健康地发育,使用权流转收益低、交易成本高、流转不活,各项权能还不能完全受法律保护,权利边界模糊,弹性较大。
  三、香港土地制度对我国内地农村集体土地制度改革的启示
  (一)明确土地所有权主体,分清责、权、利
  明确界定集体土地所有权主体是在土地权属无争议的情况下,依法确定土地所有权、使用权和土地他项权利的归属。象港英政府接管香港土地之初,逐一进行土地确权,明确每一宗土地的权属,进而再明确权利主体,并随着城市经济发展的需要,不断修改土地使用者的责任。我们也应借鉴香港的清晰界定责、权、利的经验,面对繁杂的集体土地所有权主体,应该用法律的形式,严格界定“农民集体”的法律权益,这样可能会造成较高的行政管理成本,但有利于今后的定争止纷。应当重构农村产权组织,农民集体应当成为一个法人或者非法人团体,应当按照法人或非法人团体制度来组织相应的机构。农民集体成员大会或代表会议为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构,同时也是一个监督机构。该组织对全村的土地利用、利益分配等做出最高决策,使它真正成为能够代表农民利益、反映农民意志的机构。同时,转变村委会等组织的职能或性质,使其成为执行农民代表大会意志的机构,并兼有社区管理职能,执行上级政府的任务。由此形成了互相制约、互相监督的机制,有利于保证农民集体意志的贯彻和农民合法权益的切实保护。
  (二)农村土地资本化与乡村自主城市化道路有效结合
  城市化的本质是生产要素在城乡间的重新配置和经济社会结构的变迁,它的核心是人口城市化。我国城市化的显著特点是土地的城市化,是在现代化进程中城市版图的不断地延伸,其结果是农民集体土地被政府征为国有,城市化演变成政府和农民攫取土地级差收益的博弈。城市化对政府而言实际上带来的是土地级差收益的显化和上升。在政府通过土地征用获取级差收益的同时,居住在城乡结合部的农民也在用国家征用以后的剩余的土地和宅基地,为涌入的外来流动人口提供居住空间,分享土地级差收益。
  香港的土地市场有一级、二级市场,而我国内地是严格的土地公有制和政府对土地的高度垄断,使土地公有制和土地商品化之间无法有效衔接,因此,借鉴香港的土地批租制,把集体建设用地以一定的使用期限投放到市场,在保持土地所有权不变的情况下,开拓土地二级市场,促进土地使用权在企业间的横向流动,提高土地利用效率。对于我国内地农村来说,在明确保护集体所有制不变的情况下靠土地开发来谋求发展是未来要长期坚持的基本准则,有规划地进行村庄开放,通过对旧村改造和盘活宅基地实现集体建设用地的资本化,对农村土地实施整理、置换和复垦,将村庄整理得来的土地定为建设用地,除国家法定征收的土地之外,一切个人和企业使用土地需向村委会有偿租地,村委会将租金收入分配给本村有承包权的农户。通过集体建设用地入市调整产业结构,发展第三产业,实现村庄工业化和农民自主城市化,达到农民集体和政府多方共赢。
  (三)建立和完善土地市场机制
  完善土地使用法律,严格土地督察管理。鉴于香港的经验,国家要设立或授权机构对各类出让土地的用途、年限进行审查,同时对土地出让金标准也要严格审查,以防止因土地价格偏低而使国家土地收益流失。要根据我国内地的实际情况,参照和移植香港的土地法律,建立明确、详细、实用和具有可操作性的土地审批制度,严格规定用地条件和违约责任,明确所有者、使用者的法律权利和法律义务,逐步开放集体土地尤其是集体建设用地的二级市场,强化集体建设用地的物权属性,实现集体建设用地从静态的身份管制到动态的用途管制的根本转变,加强对我国内地土地的管理。
  制度的产生是为了降低交易成本,提高交易效率。我国内地农村集体土地改革中存在的问题根本源于我国内地农村集体土地制度的缺陷上。因此,明确界定产权主体,完善产权制度,进一步促进两权分立,坚持有偿使用土地,及建立完善土地市场,完善土地法,成为在外部条件不变情况下促进集体土地制度改革的首要举措。
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  *本文受2008年度河南省哲学社会科学规划项目(2008BFX002)资助。
  (作者单位:杨永芳,河南大学环境与规划学院;牛璞,河南大学经济学院)

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