浅议我国农业生态环境补偿制度:完善生态补偿制度的方式

来源:总结汇报 发布时间:2019-06-29 05:33:45 点击:

  摘要:为了保护农业生态环境和促进其可持续发展,应该建立健全农业生态环境补偿制度。文章通过对农业生态补偿的概念、特征和理论基础的探讨,并结合我国农业生态环境补偿制度现状分析,提出了建立健全农业生态环境补偿制度的对策和建议。
  关键词:农业生态环境;补偿制度;生态补偿
  
  一、农业生态环境补偿的定义及其特征
  农业生态环境补偿,顾名思义是对农业生态环境的一种补偿,到目前为止还没有一个明确的定义,笔者是这样理解农业生态环境补偿的:农业生态环境补偿是指国家或社会主体之间约定对损害农业生态环境的行为向农业生态环境开发利用主体进行收费或向保护农业生态环境的主体提供利益补偿性措施,并将所征收的费用或补偿性措施的利益通过约定的某种形式,转移到因农业生态环境开发利用或保护农业生态环境而自身利益受到损害的主体的过程。农业生态环境补偿有以下几个特征:
  (一)农业生态环境补偿是对农业生态环境资源的非物质性部分的补偿
  农业生态环境补偿的客体不是那些能容纳污染物的环境介质,如大气、水、土地等,也不是排放的环境介质中的污染物本身这些有形的、物质性的部分,而是无形的、非物质性的环境功能性价值,即环境介质的纳污容量和自净能力。在这里,农业生态环境补偿的客体也不是农业自然资源物质本身,而是农业自然资源开发利用后其减损或丧失的再生能力和与其生命共存亡的生态功能。
  (二)农业生态环境补偿是持续性的补偿
  社会经济的发展总是不断前进的,人们的需求也是不断增长的。由于农业生态环境效益形成的长远连续性和农业生态环境效益供需现状,农业生态环境效益补偿不是短期的、一次性的。
  (三)农业生态环境补偿是有限性补偿
  农业生态环境补偿的有限性主要受以下几个方面因素的制约:一是人们对环境的生态功能认识和利用的有限性;二是经济社会发展和人们生活水平的有限性;三是由于生态赤字的存在,农业生态环境效益补偿既要偿还历史欠账,又要保证将当代的开发利用活动控制在生态平衡的限度内,所以,无论是在补偿的数额上,还是补偿的地域上,在一定的时期内,都不能实现完全的充分的补偿。
  二、生态补偿的理论基础
  (一)公共产品理论――解决为什么需要生态补偿
  从微观经济学角度,“公共产品”是指那些在消费上具有非抗争性和非排他性的产品。非抗争性指,对于任意给定的公共产品产出水平,增加额外一个人的消费该产品不会引起产品成本的任何增加,即消费人数的增加所引起的产品边际成本为零。而非排他性指,只要某一社会存在公共产品就不能排斥该社会的所有成员消费该种商品。由于公共产品的这两种特性,产生了“公共地的悲剧”问题,即人们为了使个人利益最大化,而无限度的使用公用资源,导致该资源的过度消耗以致最终枯竭。
  (二)外部性理论――提供了解决生态补偿的思路
  提到外部效应,一般从“墙里开花墙外香”来理解,实际上,经济学上的“外部效应”是指某项交易活动对第二者的经济影响,即未在价格中得以反映的经济交易的成本或效益。外部效应理论认为微观经济主体对资源环境的运用,会产生外部不经济,即资源减少和环境污染生态失衡,从而构成一种社会成本。在市场经济条件下,政府可以征收环境保护税的形式,把被忽略的社会成本“内在化”,提高微观主体的生产成本,降低其边际利润,促使人们改变以往的生产经营方式,进行减少污染的技术开发和资源节约型经济的发展,减少污染性产品的生产经营。
  (三)生态资本理论――从原理提供了计算补偿额的方法
  生态系统提供的生态服务作为一种生产要素、一种资源投入,也应该同其他生产要素一样,能够在市场交易中实现自身的价值,而这种价值的载体就是生态资本。人类生产活动所涉及的范围不断扩大,同时造成破坏的力度不断加深,使作为支持生产、生活的生态环境成为制约经济社会发展的一块短板,因此人们不得不进行投资来恢复生态环境,从而为进一步的社会发展提供支撑。从这个角度看,生态环境实际上成为了人造资产,在市场经济条件下,不管是土地、矿藏,还是流域、水体,作为资源它们现在都可以通过级差地租或者影子价格来反映其经济价值,从而实现生态资源资本化。
  (四)可持续发展理论――描绘了生态补偿的最终目标
  可持续发展理论要求发展建立在资源与生态环境的承载力范围内,就其社会观而言,主张公平分配,即满足当代人又满足后代人的基本需求;就其经济观而言,主张建立在保护地球自然系统基础上的持续经济发展;就其自然观而言,主张人类与自然和谐相处。体现了公平性原则、持续性原则和共同性原则。
  三、我国农业生态环境补偿制度的实践现状
  我国生态补偿制度发展历程可划分为两个阶段,即20世纪80年代初至90年代中后期的起始阶段和90年代末以来的快速发展阶段。
  20世纪80年代初以来的10余年,是我国生态补偿政策萌生,生态补偿机制初步发展的阶段。囿于当时经济水平,经济发展呼声高于生态保护呼声,该阶段生态补偿的实施范围主要是针对矿产开发所引起的生态环境问题及森林的公益性生态效益而发起的,实施范围主要是征收生态补偿费、矿产资源费等。
  20世纪90年代以来,生态补偿的实践向纵深发展。由于长期偏重经济发展而带来的生态环境问题日渐突出,超出环境承载力,因而导致了一系列生态灾难,在这一背景下,我国政府高度重视生态保护和建设工作,在90年代末启动了以林业为主的六大生态工程,这些工程大都以生态系统的保护和恢复为中心任务,以减轻人类活动对这些特定地区的干扰强度为主要乎段,不仅限制保护区域内的商业开发利用活动,对特定地区居民的基本生产活动也进行约束。这种背景使我国生态补偿进入了快速发展阶段,生态补偿领域扩展到区域生态补偿、流域生态补偿、自然区生态补偿、生态工程生态补偿等各个领域,把生态补偿推向一个新的高潮。
  迄今为止,我国尚未构建起国家层面的农业生态环境补偿制度,但已有一些省份开始进行了相关的试点和理论探讨,并出台了一系列的相关政策和法规。这些生态补偿领域的研究和实践仍处于零散、片断和初始阶段,但建立统一的国家生态补偿机制政策体系已具有较好的政策平台。
  福建省先后在闽江、九龙江和晋江等三个流域开展生态补偿试点工作,福建省财政厅、福建省环保局也相继制定发布了《九龙江流域综合整治专项资金管理办法》、《闽江流域水环境保护专项资金管理办法》,泉州市政府出台了《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》及《实施细则》等相关规定。
  湖北省从2007年10月1日起在全省正式推行《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》。湖北省以政府令形式发布《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》,将过去“排污费由环保部门负责核定和征收”改为“环保部门负责核定、地税部门负责征收”,将“环保开票、银行代收、财政统管”的模式改为“环保开票、税务代收、银行入库、财政统管”,形成环保、税务、财政三部门联动的排污费核定、征收及使用机制。
  浙江是第一个在省域范围内,由政府提出建立生态补偿机制的省份,对生态补偿做了开创性的工作。2005年8月,浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿”、“统筹协调、共同发展”、“循序渐进、先易后难”、“多方并举、合理推进”。2005年5月,杭州市委办公厅和市政府办公厅联合下发了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》,明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则,提出要建立健全生态补偿的公共财政制度,明确生态补偿标准,制定生态补偿的产业扶持政策,建立生态补偿环境管理制度及生态补偿的市场化机制,逐步建立责权统一的生态补偿行政责任制度。整合现有财政补助资金,将生态市建设、环保补助、城建县(市)补助、工业企业技术改造财政资助、农村改厕经费、财政支农资金、扶贫帮困、造田改地、水利建设、农村改水等10项专项资金整合为生态补偿专项资金。杭州市生态补偿的特点是确定明确的补偿政策,明确补偿重点领域,建立补偿行政责任机制,积极启动绿色GDP核算研究,制定补偿产业发展政策。浙江省德清县生态补偿的做法:首先制定相关政策措施,县政府2005年2月正式实施关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见,对生态补偿的原则、范围、资金筹措、资金使用等做了明确的规定。其次明确资金渠道和使用方向,生态补偿资金包括县财政每年在预算内资金安排100万元,从全县水资源费中提取10%,对河口水库原水资源费中新增0.1元/吨,从每年土地出让金县得部分中提取1%,从每年排污费中提取10%,从每年农业发展基金中提取5%。2008年2月,浙江省又出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》,生态补偿制度建设更上一层楼。至此,浙江省已基本建立了具有地方特色的生态补偿机制。
  通过回顾生态补偿政策运作的历程,发现农业生态环境补偿制度还存在法律制度缺失、补偿主体不明确、补偿方式和资金来源渠道单一化、补偿标准不合理等问题。
  四、建立健全我国农业生态环境补偿制度的对策和建议
  结合我国农业生态环境补偿制度的现状,需要从全局性高度和广度来对其进行健全和完善这就要求以科学发展观为指导,以体制创新、政策创新和管理创新为动力,坚持“谁开发,谁保护”和“谁受益,谁补偿”的原则,逐步建立公平、公正、高效的农业生态环境补偿制度。
  (一)加强补偿制度的立法工作和执法力度
  在当前中国生态补偿体系法制化程度不断提高的背景下,加强农业生态环境补偿的专项立法已成为当务之急。应尽快将农业生态的补偿主体、范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。促进农业生态环境补偿制度在法制化轨道上运行。推进农业生态环境补偿权利从“应然权利”向“法定权利”转化。“只有转化为法定的权利,这种补偿权利才有最终实现的可能”。尤其是在民主法制尚不健全的中国,只有运用法律和国家的强制力保障实施,这一补偿制度才真正能够从理论制度变成现实制度。加强立法上作必须从中央和地方两个层次同时抓起。在形成健全的农业生态环境补偿法律体系的同时,必须强化农业生态环境补偿法规的普法力度和执法力度。真正做到执法必严和违法必究,才能使所立之法在健全生态补偿制度的过程中真正发挥作用。
  (二)确保补偿主体明确到位
  补偿主体是整个补偿系统运行的核心要素。补偿主体不明确、不到位,再完美的补偿系统也只是存在理论上可行性。农业生态补偿制度要想能够切实得到完善,必须要让补偿主体明确到位。首先,要加强和巩固作为全国性公共产品代言人的中央政府这一补偿主体的基础性和主导性地位。地方政府作为地方性公共产品的代言人,也应该切实承担起自己的应然主体职责。其次,人力培育发展市场性补偿主体。市场性主体可以逐步形成责任型主体,即对农业生态环境直接造成损害的企业或其他利益集团;受益型主体,即并没有直接对农业生态环境造成损害,但是却从农业生态环境的生态服务价值中受益;志愿型主体,主要是国内和国际上一些非赢利性农业生态环保机构或组织。再次,还要通过增加农民收入,改善农村生活质量,提高农民的环保意识来科学引导广大农民成为农业生态环境的自觉性补偿主体。
  (三)促进补偿方式的多样化
  促进补偿方式多样化,除了加大资金补偿投入外,要结合实际情况对多种补偿方式进行组合,加大教育、智力补偿,灵活多变的补偿形式或组合形式能有效适应于多样化的补偿主体、对象和补偿环境,同时能极大地刺激补偿的供给和需求,使补偿的供给和需求在高水平、高效率的水平上保持动态平衡。单纯实施经济补偿,从眼前看似乎比较符合当地农户的意愿,但由于经济比较落后,当地居民受教育程度较低,对补偿资金的使用在一定程度上存在很大的盲目性,常常造成大量资金浪费。而且,由于经济补偿的资金有限,在某些情况下,实施物质补偿、政策补偿、技术补偿或不同方式的组合比经济补偿更具现实和长远意义。实践也证明,作为经济补偿的有效补充形式,智力技术补偿形式能为受补偿区当前和后续发展创造较好的条件,更能有效提高补偿有效性,使补偿更好地起到均衡发展权利与环境保护义务的作用。总之,补偿的目的不仅仅只是简单的“输血”,而是应根据补偿双方的实际情况给予补偿对象“造血式补偿”,巧妙地运用补偿形式促进补偿对象的“造血功能”。
  (四)拓宽补偿资金来源渠道
  农业生态环境补偿机制的建立和完善,取决于筹集足够的补偿资金,使其不仅能够补偿生态建设的经济成本,而且可能补偿其生态效益价值。农业资源生态功能是多方面的,其受益对象也是全方位的,因而,公共财政支付依然是农业生态环境补偿的主要途径。在加强公共财政转移支付补偿力度的同时,还应积极拓展多元化的补偿融资渠道。应当考虑建立农业生态环境补偿的交易市场,拓展农业生态环境补偿的资金渠道,在财政补偿机制的基础上,逐步建立农业生态环境的市场补偿机制。农业生态环境补偿的市场化就是农业生态环境资源公共物品的外部性能通过私人部门自主协议等市场途径内化,其补偿过程就是农业生态产品市场供需均衡的结果。建立生态服务市场,就能将较大份额的生态服务供给成本转移给非政府部门,减缓国家财政压力。
  (五)实现补偿标准的透明化和差异化
  农业生态环境补偿标准的计算和确定是实现合理生态补偿的前提,同时也是健全农业生态环境补偿制度的关键环节和难点所在。在确定补偿标准的过程中既要深入调查研究,又要综合考虑与农业生态环境相关的各方利益。在充分依据农业生态环境客观情况和“谁保护,谁受益,”(PGP)的与“谁受益,谁补偿”(BPP)原则的基础上,制定出兼顾补偿“接受方”和补偿“支付方”的补偿标准,从而既能保证农业生态补偿落到实处,又能在生态建设和经济发展之间找到最佳结合点。同时还要借鉴国内外的理论研究和实践经验,综合运用机会成本法、资源环境核算体系及绿色CDP等,开展科学的农业生态补偿标准研究。逐步探索从定性分析向定量分析转变的农业生态环境价值评估方法,为农业生态补偿提供透明的、操作性强的价值标准依据。制定出适合各区域实际区情的差异化补偿标准,防止“补偿过剩”和“补偿不足”并存现象,提高有限补偿资源的利用效率。
  五、结束语
  农业生态环境是以农业生物为主体而言的各种环境因素的总和,是人类赖以生存的物质基础,为人类的生存和发展做出了巨大的贡献。但是农业生态环境的现状每况愈下,我们必须真正重视保护农业生态环境。农业生态环境补偿作为一种新的保护农业生态环境的途径,对保护农业生态环境一定有着重要的作用。正如国家环境保护总局副局长潘岳所说,“使用资源不该再有‘免费的午餐’,制定生态补偿制度,不仅事关环境保护,而且事关社会公平。”建立农业生态环境补偿制度,不仅有利于保障人权,实现法的效益价值,而且有利于保障社会公平,建构社会主义和谐社会。
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  (作者单位:南京农业大学)

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