政府采购 [浅议政府采购的改进]

来源:总结汇报 发布时间:2019-07-01 05:33:42 点击:

  摘要:1998起,政府采购工作在全国各地逐步展开。近年来国家一直致力于这方面的改革,但仍处于摸索阶段,在资金的使用效益、工作宣传、政策制定、监管部门和具体执行部门机构职能划分等方面还存在一定的缺陷。
  关键词:政府采购;节约资金;防止腐败;满足需求;监管职能
  
  一、引言
  政府采购始于19世纪。19世纪30年代资本主义国家经济危机爆发前,西方资本主义国家都奉行自由市场经济政策,基本上不直接参与、干预国民经济的发展,对国民经济信奉用“市场”这一“万能”手进行调控。突如其来的经济危机恶魔降临后,受到重创的西方国家开始反省,意识到自由市场经济的不足,逐渐广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济,弥补市场的缺陷。当时凯恩斯主义的国家干预思想被广大资本主义国家采纳,其重要的手段之一就是采购,财政直接支出新办公用事业,政府采购作为财政支出的重要组成部分应运而生。经过多年的发展,19世纪中叶西方政府采购已经进步到以绩效为目标的新阶段。我国的政府采购起步比西方国家晚了80多年,1996年我国在上海市进行政府采购试点工作,取得了较好的经济和社会效益,接着1998年试点工作逐渐在全国各地推开。1999年,财政部颁布了《政府采购暂行条例》使政府采购工作从理论探讨、制度建设到工作实践有了关键性质的飞跃,政府集中采购的资金迅速增加。2003年1月1日《政府采购法》正式实施,使政府采购行为上升到法律的高度,并在法律制度、管理权限、采购范围、采购程序、资金筹措和支付办法、监督检查机制等方面形成了一套比较完整的法律法规管理体系,我国的政府采购进入全面推进和实施阶段。
  二、我国政府采购工作中出现的问题
  目前我国的政府采购工作仍处于摸索阶段,还有许多不完善之处。
  (一)片面强调节约资金
  如上所述19世纪中叶西方国家政府采购已经发展到以“绩效”为目标的新阶段,而我们现在的政府采购还停留在将“节约资金”作为衡量政府采购有效性的唯一标准上。历次改进、优化采购程序都是围绕如何节约资金、如何控购。政府采购从根本上说是一种市场交换行为,交换的一方是政府,另一方是商品生产者,交换讲求公平、等价。一个家庭主妇过日子都知道太便宜的东西不能买,质次往往和价廉紧密联系在一起的。作为交换的另一方企业,其生产销售的目的是获得收入补偿生产中的直接费用和间接费用,并赚取利润而且追求利润最大化,因此产品和服务价格不可能低于其成本,否则就无利可图。我们在政府采购这一交换过程中不要期望企业家发善心,价格过低甚至低于成本的产品往往是以牺牲质量和服务为代价的。违反经济规律一味追求化最少的钱,会使采购的工程或货物不符合需要而产生闲置,或者得不到必需的售后服务。从年终汇报公布的数据上看好像是节约了大笔的采购资金,实际上是公共资金的浪费,从根本上违背了政府采购的目的和主旨。我们的政府采购工作要避免西方国家政府采购曾经走过的弯路,直接吸收他们经过大半个世纪总结经验教训得来的成果,用“绩效”来衡量政府采购工作的效果,工作的指导思想从“花最少的钱”变为“采购的最好,花费得最少”,注意所得与所费、投入和产出的正常对比关系。以效益性为原则建立合理的评审机制,强调采购资金的耗用效益,在微观上应以采购结果是否能全面满足采购单位的需要为目标,宏观上以是否满足社会公共需求为导向。
  (二)宣传方向偏颇
  我们在推动政府采购制度改革宣传时的重点是防止腐败。不论是领导政府采购工作的财政部门,还是基层具体执行的机关、事业单位和社会团体耳熟能详的都是国家防腐倡廉工作的重要利器。在实际的采购程序中,政府采购也强调过程的规范和严密,采购单位被防范、限制,自主性被剥夺,节约的资金成为衡量机关行政效率的标尺。这样的宣传方向和做法很容易引起具体执行的基层单位反感,人们不由担心,政府采购杜绝了“分散腐败”和“个体寻租”的可能,会不会带来“集中腐败”和“集中寻租”,加上具体采购过程中繁琐的采购程序、严格的行政规制加大了基层工作人员的工作量;冗长的采购时间不能及时满足基层的工作需要,使基层单位失去了参与政府采购的积极性和主动性,一些单位采取分解合同等办法钻政策法规的空子,变相地规避政府采购,使政府采购的实际执行效果大打折扣。
  实际上政府采购的意义不仅仅是防止腐败,它更重要的作用是调控经济。“税收”、“控制货币发行量”、“利率”等调控经济手段是被人们熟悉和理解的,但是政府采购作为调控宏观经济的手段具有更直接、迅速的特点。财政支出分为购买性支出和转移性支出。转移性支出不能在经济上直接得到等价补偿是资金使用权的转移,因此只有购买性支出才和生产、就业产生直接关系。因此政府采购的优越性,首先是它能够担任起直接调控经济的重任。其次是2006年10月财政部、国家环保总局联合发布了《关于实施环境标志产品政府采购实施意见》和《环境标志产品政府采购清单》中明确规定机关、事业单位在进行政府采购时要优先购买环境标志产品。这一规定因有政府的示范性作用,同时规模大而集中可以引导和推动生产者节约资源,有效地降低资源消耗和减少环境损失,促进资源的循环利用,促进经济社会的可持续发展。再次是政府采购可以扩大内需,刺激消费,指导就业。在当期经济危机,经济萎缩的背景下政府采购在刺激经济复苏方面作用尤为巨大。最后,政府采购与其他采购方式相比还显示出无法比拟的优势。1998年以来政府采购数量在成倍增长,采购范围在逐年扩大。每年约节约采购资金的节约10%-15%。2008年仅江苏省政府采购预算就达684.5亿元,采购规模比2007年度增长41%,实际支付602.3亿元,节约预算资金82.2亿元,资金节约率为12%,节省了大量的公共资金,取得了良好的效益。
  (三)政策制定、监管部门和具体执行部门机构、职能不分
  我国自政府采购推进以来,各省市都建立了专职的政府采购中心负责经办政府采购事宜,政府采购中心基本作为财政部门的下属、参照公务员管理的事业单位存在。这种执行机构和管理监督机构都同属一个部门、同属一个领导的模式,有利于保证政府采购相关的国家法令、法规政策贯彻执行和工作协调配合,提高效率,但是也会存在不小的垢病。
  1、管理缺位、监督流于形式,削弱政府采购监督机制的效果,其客观公正性会受到影响
  第一,从供应商的角度来说,尽管《政府采购法》规定:供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的利益受到损害之日起七个工作日内,以书面形式向采购人提出质疑,或者在十五个工作日内直接向同级政府采购监督管理部门投诉。但是只要登录各省市的政府采购网上就会发现其实这种投诉极少,真的是工作做的无懈可击吗?政府采购因其规模巨大使政府成为国内最大的消费者,没有哪一个供应商敢忽视这一消费群体。政府采购中心是具有确定采购目录中有资格参与供货为数不多的三、四家供应商的绝对权利机构。这种绝对权力对于供应商来说,无疑是生杀大权。政府采购中心以行驶监督权的财政部门挂靠单位形式出现,供应商不相信财政部门能够自己监督好自己,出现违规能够惩戒自己,即使政府采购中心操作有不规范的情况发生,他们也只会选择忍气吞声,不敢冒险得罪“财神爷”,况且这种监督属于事后监督,“秋后算账”于事无补。
  第二,从采购单位来说,采购最终目的是为了满足采购单位的需求,尽管采购单位在整个采购活动中处于被动的地位,但是它最关心采购结果是否符合自己的需求、是否质次价高,因此它有动机关注采购活动的有采购无营私舞弊、违规操作现象。但是它也有软肋,《政府采购法》界定的主体为国家机关、事业单位、社会团体,这三个主体和政府采购的监管单位都存在经费领拨关系,都需要依赖财政拨款生存。利益上的从属性,让他们遇到不合理的现象也因为采购中心有财政局这一直接主管单位而缄默,失去了监督的积极性。
  第三,从作为中介机构的政府采购中心来说,由采购机构自己对自己的违法行为进行确认是不可能和不现实的,而且部门的利益和负责采购事宜的官员的收入都不会因在采购过程的失误导致损失而受到影响。
  由此可见参与采购活动的采购主体、招投标主体、投标主体三个参与主体都不具有监督采购活动的动力,让监督名存实亡。
  2、采购人员专业素质有待提升
  政府采购工作涉及经济学、自然科学、工程学等多学科,要求工作人员不仅要熟悉财政法律、法规,还有掌握招投标、合同管理、商品性能、工程管理等多方面的知识和技能。采购中心业务人员大都是政府官员转换而来,他们精于行政管理,但专业素质和职业技能不高,缺少一批懂法律、懂经济、懂技术的全面、复合型或者在某一领域有专长的政府采购人才。在采购活动中受老模式的影响习惯于行政干预,以行政方式处理各种事务,使采购活动不可避免地出现不规范。
  因此,采购机构应当完全从财政机关剥离出来独立设置,使之成为独立承担法律刑事责任的法人主体,从而与财政部门不存在隶属关系或其他利益关系。另外,要重新定位采购机构的职能,其作为采购代理人,应与采购人、供应商处于平等地位,其职能限于通过招标等采购方式进行集中采购而不具备管理职能,从而颠覆它特权机构的形象。或直接使用市场现有的专业社会中介招标代理机构,形成政府采购代理市场的充分竞争。这样才能理清监管、代理中介机构和采购人在政府采购工作中的权责关系。
  参考文献:
  1、张得让.政府采购支出综合效益分析[M].经济科学出版社,2004.
  2、张照东.政府采购制度比较研究[M].江西人民出版社,2007.
  3、徐焕东,夏冰月.政府采购应重视需求规划和预算控制[J].中国财政,2007(11).
  (作者单位:南京市太平天国历史博物馆)

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